Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2013 r., IV SA/Po 818/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2013 r., IV SA/Po 818/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy na posiedzeniu jawnym rozpoznawał sprawę ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. przyznaje adwokat J. Ł. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.) wynagrodzenie w kwocie [...] (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę [...] (pięćdziesiąt pięć 20/100) zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie [...] (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej

Uzasadnienie

2 Działający z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. (dalej Kierownik MGOPS albo organ I instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2012 r.) działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 11, art. 36 pkt 2 ppkt 1, art. 50, art. 96 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 175 poz. 1362 ze zm., dalej ups) oraz art. 104, 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm., dalej kpa), w pkt 1 przyznał G. Z. (dalej wnioskodawczyni) usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania w terminie od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., jeden raz w tygodniu w wymiarze 8 godzin, w dni robocze. W pkt 2 decyzji ustalona została odpłatność za świadczone usługi zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] (dalej uchwała z dnia [...] grudnia 2010 r.) w wysokości [...] zł za godzinę. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

3 Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r.) Kierownik MGOPS działając na podstawie art. 17 ust. 11, art. 36 pkt 2 pkt 1, art. 50, art. 96 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ups oraz art. 104 kpa zmienił decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. w ten sposób, że ustalił od [...] marca 2012 r. odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości [...] zł za godzinę zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. Pozostałe postanowienia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. pozostają bez zmian.

4 W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni zwróciła się o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oraz o zwolnienie z odpłatności za usługi.

5 Wnioskodawczyni jest osobą samotną. Ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności wydany na stałe. Choruje przewlekle na zaawansowaną cukrzycę, porusza się przy pomocy laski ortopedycznej. Pogorszeniu uległ słuch i wzrok wnioskodawczyni. Na Jej dochód składa się emerytura z ZUS oraz zasiłek pielęgnacyjny w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie. Wnioskodawczyni mieszka w domu jednorodzinnym – bliźniaku. W budynku znajdują się dwa odrębne wejścia do mieszkań. Wnioskodawczyni sąsiaduje ze szwagierką A. Z., z którą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. W trakcie wywiadu środowiskowego odnotowano zobowiązania jakie wnioskodawczyni ponosi na utrzymanie domu oraz koszty związane z zakupem lekarstw: energia elektryczna ok. [...] zł miesięcznie, butla z gazem ok. [...] zł miesięcznie, dekoder TV ok. [...] zł, telefon ok. [...] zł miesięcznie, woda ok. [...] zł miesięcznie, kanalizacja ok. [...] zł miesięcznie, leki ok. [...] zł - nie wszystkie zostały wykupione, baterie do aparatu ok. [...] zł miesięcznie, koszt dojazdu do lekarzy ok. [...] zł, opłata za usługi opiekuńcze, które są wpłacane na konto Urzędu Gminy - [...] zł za godzinę, czyli ok. [...] zł miesięcznie.

6 Pomoc w postaci usług opiekuńczych przyznawana jest na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej przez ośrodki pomocy społecznej, określającej jednocześnie ich zakres i zasady zwrotu kosztów. Natomiast wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze uzależniona jest od wysokości stawki godzinowej usług. Wysokość odpłatności za godzinę usług ustala Rada Gminy. Z uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. wynikają zasady ustalenia i pobierania opłat oraz warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat za świadczone usługi opiekuńcze. Dla osoby samotnie gospodarującej, której dochód miesięczny mieści się w przedziale od [...] zł do [...] zł odpłatność wynosi 20% stawki godzinowej, tj. do lutego 2012 roku w przypadku wnioskodawczyni wynosiła ona [...] zł. za godzinę. Od marca 2012 r. nastąpiła waloryzacja emerytur i rent. Sytuacja ta była powodem przeprowadzenia u wnioskodawczyni wywiadu kontrolnego, który miał miejsce [...] kwietnia 2012 r. i [...] maja 2012 r. Na jego podstawie ustalono, że zmieniła się wysokość dochodu wnioskodawczyni, która obecnie wynosi [...] zł miesięcznie i jest wyższa od dotychczas pobieranego świadczenia o [...] zł. Biorąc pod uwagę obecną wysokość emerytury konieczne było nowe ustalenie zakresu odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Z uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że kwota [...] zł zawiera się przedziale od [...] zł do [...] zł kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Przy dochodzie w tym przedziale odpłatność wynosi 35% stawki godzinowej, tj. [...] zł za godzinę.

7 Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wnioskodawczyni (dalej odwołująca albo skarżąca) wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazując na pogarszający się stan zdrowia oraz trudne warunki bytowe. Odwołująca zauważyła, że konieczność poniesienia wyższej opłaty za usługi opiekuńcze wiązałaby się dla Niej z poważnymi problemami finansowymi.

8 Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.

9 W uzasadnieniu Kolegium stanęło na stanowisku, że wysokość odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze jest uzależniona od obowiązujących i ustalonych przez organ I instancji zasad. Natomiast odstąpienie od domagania się przez organ I instancji odpłatności za świadczone usługi jest w dużej mierze uzależnione od ilości posiadanych przez organ I instancji środków finansowych oraz liczby osób i rodzin potrzebujących w/w wsparcia. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązujących przepisów ups. Skoro w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zostało poprzedzone prawidłowym i wyczerpującym postępowaniem oraz ustaleniami, Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) z dnia [...] lipca 2012 r. wnioskodawczyni zaskarżyła decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazując, że pozostaje ona dla Niej bardzo krzywdząca.

11 Skarżąca w obszerny sposób opisała swój zły stan zdrowia, zwracając również uwagę na podeszły wiek. Z tego względu Skarżąca znaczną część otrzymywanych pieniędzy przeznacza na zakup lekarstw, oszczędzając na innych wydatkach, m. in. na wyżywieniu oraz utrzymaniu mieszkania. Skarżąca wniosła o zwolnienie Jej z obowiązku ponoszenia opłaty za przyznane usługi opiekuńcze (k. 4 akt sądowych).

12 W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2012 r., nr rep. [...] Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej (k. 6-7 akt sądowych).

13 Skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia i wnioski w piśmie z dnia [...] października 2012 r. podkreślając, że znajduje się w na tyle trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej, że nie powinna ponosić opłat z tytułu świadczonych usług opiekuńczych (k. 48 akt sądowych).

14 Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik procesowy skarżącej podtrzymał wniesioną przez skarżącą osobiście skargę (k. 54 akt sądowych).

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

17 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

18 Badając pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe Sąd nie mógł zwolnić skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty za usługi opiekuńcze. Kontrolując legalność działania w niniejszej sprawie organów administracji publicznej Sąd uprawniony był do autorytatywnego rozstrzygnięcia, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana w sposób zgodny z prawem. Uznając, że Kolegium dopuściło się wskazanych poniżej naruszeń prawa procesowego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, co wiąże się z koniecznością merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium zgodnie z oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.

19 Sąd miał również na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 302/12, WSA oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2012 r., nr SKO 4110/152/12 o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał nadto na uwadze, że decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], organ I instancji zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. w ten sposób, że ustalił od [...] października 2012 r. odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości [...] zł za godzinę zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Pozostałe postanowienia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. pozostały bez zmian.

20 Jedną z form pomocy społecznej jest zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 11 ups organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Świadczeniem z pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym jest praca socjalna, o czym stanowi art. 36 ust. 2 pkt 1 ups. Pracą socjalną są m.in. usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobie samotnej która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób. Usługi te zgodnie z art. 50 ust. 3 ups obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Istota pomocy, o jakiej mowa w art. 50 ups sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony (osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona). Zakres przyznanych określonej osobie usług opiekuńczych, czas ich trwania oraz miejsce świadczenia ustalane są przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 6 ups, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania określane są przez radę gminy w drodze uchwały.

21 W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że skarżąca z uwagi na swój wiek i stan zdrowia wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych. Usługi te, jak stanowi o tym art. 50 ust. 6 ups, co do zasady mają charakter odpłatny. Stanowi o tym wyraźnie również art. 96 ust. 1 pkt 1 ups. Jedynie w sytuacji, gdy dochód uzyskiwany przez osobę zobowiązaną do zwrotu wydatku nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, wnioskodawca zwolniony jest z odpłatności za przyznane świadczenie, o czym stanowi art. 96 ust. 2 ups. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. WSA przesądził zgodność z prawem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nakładającej na skarżącą obowiązek poniesienia kosztów za świadczone usługi opiekuńcze. Z tego powodu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie mógł ponownie dokonywać kontroli tej samej decyzji administracyjnej, przesądzając tym samym, czy skarżąca powinna była ponosić opłaty za świadczone Jej usługi opiekuńcze, czy też nie.

22 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było dokonanie oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia podwyższającego odpłatność za usługi opiekuńcze do kwoty [...] zł za godzinę, zgodnie z uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r., począwszy od dnia [...] marca 2012 r. SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie uwzględniło w ramach przywołanej podstawy prawnej decyzji oraz wykładni art. 106 uist. 5 ups. Wobec tego za niezgodne z prawem należało uznać utrzymanie w mocy przez SKO decyzji Kierownika MGOPS zmieniającej rozstrzygnięcie z dnia 13 lutego 2012 r. przez nałożenie na skarżącą obowiązku ponoszenia opłat za świadczone względem Niej usługi opiekuńcze z mocą wsteczną, począwszy od dnia [...] marca 2012 r. Stosownie do art. 106 ust. 5 ups, decyzja administracyjna podlega zmianie lub uchyleniu na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany jej sytuacji dochodowej lub osobistej. Decyzja o zmianie pierwotnie przyznanych świadczeń z zakresu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, ponieważ kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej prawo do określonych świadczeń ze skutkiem wstecznym, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (wyrok NSA z dnia 29.09.2011 r., sygn. akt I OSK 655/11, lex nr 1068524, wyrok WSA w Łodzi z dnia 03.02.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1224/11, lex nr 1109058). W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalona została dla skarżącej nowa odpłatność za usługi opiekuńcze, począwszy od dnia 1 marca 2012 r., a więc z mocą ex tunc. Z uwagi na konstytutywny charakter dokonanej zmiany, wpływający na dotychczasowy zakres przyznanych skarżącej świadczeń z zakresu pomocy społecznej, organy mogły jedynie rozważyć zasadność dokonania zmiany wysokości opłaty za świadczone usługi opiekuńcze na przyszłość, począwszy od dnia wydania w tym przedmiocie decyzji.

23 Z tego względu Sąd w 1 pkt wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) uchylił decyzję z dnia 26 czerwca 2012 r.

24 Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] organ I instancji dokonał zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., ustalając począwszy od [...] października 2012 r. odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości [...] zł za godzinę zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Wobec dokonanej zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Kolegium powinno rozważyć zasadność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

25 W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 250 ppsa przyznał adw. J. Ł. od Skarbu Państwa (Prezesa WSA w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł podwyższone o kwotę 55,20 zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

26 MZ