Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., IV SA/Po 1178/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., IV SA/Po 1178/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. Z/ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 W dniu (...) r. M.Z. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, za okres od (...)r. na stałe, w związku ze sprawowaną opieką nad C. Ch.

3 Decyzją z (...) r., nr (...), Burmistrz Miasta T. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567; dalej w skrócie: "u.u.w.z.o.") w zw. z art. 17, art. 20 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – postanowił nie przyznać Wnioskodawczyni na okres od (...) r. na stałe prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad dziadkiem, C.Ch.

4 W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż C.Ch. ma córkę B. Ż., która w toku postępowania zeznała, że nie sprawuje opieki nad ojcem, ponieważ sama jest osobą chorą i posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu, jest zatrudniona, mieszka z wnukiem i córką, która choruje od 11 lat na nowotwór i często wyjeżdża na leczenie, a wówczas to ona opiekuje się wnukiem. Ojca często odwiedza, jednak opiekę sprawuje nad nim córka zmarłej siostry – M.Z., która z dziadkiem mieszka od urodzenia, jest z nim związana emocjonalnie i zna jego potrzeby. Ponadto organ I instancji ustalił, że dziadek Wnioskodawczyni na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z (...) r. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej opieki innej osoby, od dnia 22 lutego 2012 r. na stałe. Fakt sprawowania przez Wnioskodawczynię opieki nad dziadkiem został potwierdzony przez pracownika MOPS przeprowadzonym w dniu 09 czerwca 2014 r. wywiadem środowiskowym, z którego wynika, że C.Ch. zamieszkuje z wnuczką M.Z., która pomaga dziadkowi w codziennych czynnościach życiowych, i jej synem.

5 Wziąwszy pod uwagę ustalony stan faktyczny, a także treść art. 2 ust. 2 pkt 2 u.u.w.z.o. oraz art. 129 § 1 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.r.o."), organ I instancji uznał, że C.Ch. ma córkę, na której spoczywa prawny obowiązek zapewnienia opieki ojcu. Zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek alimentacyjny przechodzi na kolejne osoby zobowiązane do alimentacji wówczas, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszej kolejności albo gdy osoby te nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Wnioskodawczyni jest osobą zobowiązaną w dalszej kolejności do alimentacji wobec dziadka, ponieważ osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności jest córka B. Ż., i to na niej spoczywa prawny obowiązek zapewnienia opieki ojcu.

6 W odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza, M.Z. wniosła o uchylenie tej decyzji i przyznanie zasiłku dla opiekuna od (...) r. w związku z opieką nad dziadkiem. Wskazała, że wcześniej, tj. w okresie od kwietnia 2012 r. do czerwca 2013 r. spełniała wymogi określone w ustawie i otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na dziadka, następnie przyznano jej zasiłek dla opiekuna na okres od (...) r. do (...) r. Od tego czasu nic się nie zmieniło nadal mieszka wspólnie z synem i dziadkiem, który jest wdowcem, a który miał dwie córki: R., tj. matkę Wnioskodawczyni, która zmarła niedługo po jej urodzeniu i od tamtej pory Wnioskodawczynię wychowywali dziadkowie, a także B., która ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, ponadto pracuje zawodowo oraz pomaga swojej chorej na nowotwór córce w opiece nad wnukiem i w pracach domowych. Nie jest zatem w stanie samodzielnie pomagać ani opiekować się dodatkowo ojcem, który wymaga opieki przez całą dobę. Tymczasem Skarżąca mieszka z dziadkiem od dzieciństwa, nie pracuje i nie poszukuje pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad nim. Nie ma innych osób, które mogłyby podjąć się opieki nad dziadkiem. Organ I instancji stwierdzając, iż Wnioskodawczyni jest osobą zobowiązaną do alimentacji w drugiej kolejności, nie wziął pod uwagę, że jedyna osoba zobowiązana w pierwszej kolejności (ciocia B. Ż.) nie jest w stanie wywiązać się z obowiązku opieki nad ojcem.

7 Decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 10 u.u.w.z.o., a także art. 17 u.ś.r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

8 W uzasadnieniu SKO przytoczyło ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie, które okazały się zbieżne z ustaleniami organu I instancji. Ponadto wskazało, że decyzją z (...) r., Nr (...), organ I instancji przyznał Odwołującej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad dziadkiem od dnia (...) r. do bezterminowo w wysokości 520 zł miesięcznie według ówczesnych przepisów prawa, a decyzją z 17 czerwca 2014 r., nr OSR.8252.24.02.2014, przyznał Skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad dziadkiem od (...) r. do (...) r. Przytoczywszy treść art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 5, art. 4 i art. 5 ust. 1 u.u.w.z.o. oraz art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r., SKO wskazało, że ww. decyzja z (...) r. wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r., a w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

9 Na tym tle normatywnym organ II instancji podkreślił, że Wnioskodawczyni jest wnuczką niepełnosprawnego C. Ch., a w takim razie należy kierować się treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r., który ustala kolejność, w jakiej osoby zobowiązane do alimentacji osoby wymagającej opieki mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Córka niepełnosprawnego, B. Ż., jest osobą spokrewnioną w I stopniu w linii prostej, a fakt pobierania renty rodzinnej po zmarłym mężu oraz umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyłączają tej osoby z możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Tym bardziej, że pracuje ona zawodowo – 7 godzin dziennie (ze względu na cukrzycę). W związku z powyższym córka może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Organ II instancji stwierdził, że fakt pozostawania w zatrudnieniu nie jest obiektywnym powodem uniemożliwiającym podjęcia opieki nad ojcem. Tym bardziej, że świadczenie pielęgnacyjne jest właśnie świadczeniem dla osób, które nie podejmują pracy lub rezygnują z zatrudnienia.

10 Na opisaną wyżej decyzję SKO, M. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc, że w kwietniu 2012 r. otrzymała decyzję o nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dziadkiem – co oznacza, że spełniała wówczas wszystkie wymogi i kryteria. Od tego czasu nie była nigdzie zatrudniona, nadal mieszka z dziadkiem i opiekuje się nim. Praktycznie nic się nie zmieniło w jej rodzinie oprócz tego, że stan zdrowia dziadka jeszcze bardziej się pogorszył z uwagi na jego miażdżycę, stan psychiczny i stan świadomości. Skarżąca podkreśliła, że decyzją z (...) r. przyznano jej zasiłek dla opiekuna na okres od (...) r. do (...) r. wraz z ustawowymi odsetkami, natomiast zaskarżoną decyzją z (...) r. odmówiono jej prawa do tego zasiłku na dalszy okres (od (...) r. na stałe), chociaż sytuacja rodzinna i zawodowa jest dokładnie taka sama jak na dzień (...) r. Zaznaczyła, że podniesiona w decyzji odmownej okoliczność, iż jej dziadek ma córkę, wcześniej nie stanowiła w oczach organu I instancji przeszkody do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że ciocia B. nie jest w stanie wywiązać się z obowiązku opieki, a jej wizyty u ojca są wprawdzie częste, ale zaledwie kilkuminutowe. Ponadto Skarżąca podniosła, że zrezygnowała z poszukiwania pracy z uwagi na konieczność opiekowania się dziadkiem, kiedy zachorował.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

13 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

14 Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

15 Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, należy w pierwszym rzędzie zauważyć – co odnotowało też SKO w swych ustaleniach, nie wyciągając wszakże z dostrzeżonego faktu należytych wniosków – że organ I instancji decyzją z (...) r. (k. 6–8 akt sądowych) przyznał Skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad dziadkiem za okres od (...) r. do (...) r. Natomiast decyzją z (...) r. (utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją SKO) – wydaną w identycznym stanie faktycznym i prawnym – odmówił Skarżącej przyznania zasiłku dla opiekuna na dalszy okres, tj. od (...) r. na stałe, nie wyjaśniając w żaden sposób tak radykalnej zmiany swego stanowiska, która w dodatku zaszła w ciągu zaledwie dwóch tygodni.

16 W związku z tym należy podkreślić, co uszło uwadze SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że fakt dokonania przez organ I instancji tak radykalnej i w żaden sposób nie wyjaśnionej w uzasadnieniu decyzji zmiany poglądów i ocen na sposób rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosków Skarżącej o przyznanie zasiłku dla opiekuna na kolejno po sobie następujące okresy, pozostawał w jawnej sprzeczności z proklamowaną w art. 8 k.p.a. zasadą ogólną, w myśl której organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, i już sam w sobie przemawiał za uchyleniem decyzji Burmistrza z (...) r. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; analogicznie: wyrok NSA z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 8 Nb 3, oraz wyrok NSA z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; por. też wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07; z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA" – a także wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993 nr 7, poz. 142). Naruszenie to jawi się jako szczególnie jaskrawe i nie do zaakceptowania w sytuacji, gdy w sprawach dotyczących tej samej osoby i takiego samego świadczenia, w identycznym stanie faktycznym i na podstawie tych samych dowodów, zostały kolejno wydane całkowicie różne decyzje organu I instancji, bez żadnego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy. Oczywiście organ administracji, który rozpoznaje kolejną, analogiczną sprawę, ma prawo do wyrażenia odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona przezeń poprzednio, ale wówczas powinien wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji – z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – gdy do zmiany stanowiska dochodzi w dwóch następujących po sobie decyzjach, dotyczących takiego samego świadczenia za kolejne okresy. W takiej sytuacji organ winien szczególnie wnikliwie odnieść się w uzasadnieniu decyzji do swojego pierwotnego stanowiska, czego w niniejszej sprawie zaniechał. W przeciwnym razie strona postępowania może powziąć – i jak wynika z treści skargi: faktycznie powzięła – uzasadnione wątpliwości co do tego, które z tych sprzecznych stanowisk organu jest prawidłowe. Wszystko to skłania do przyjęcia, że wydanie kolejnej decyzji, w której wyrażono pogląd całkowicie odmienny od poprzedniego, bez rzetelnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy, musi być potraktowane jako wydanie decyzji naruszającej prawo – zwłaszcza art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

17 Taką samą wadą, w związku z art. 140 k.p.a., obarczona jest decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy ww. wadliwą decyzję organu I instancji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do dostrzeżonej niekonsekwencji orzeczniczej organu I instancji.

18 Niezależnie od powyższego Sąd dopatrzył się także uchybień w działaniu organów obu instancji polegających na błędnej wykładni prawa materialnego, tj. odnośnych przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w tym zwłaszcza jej art. 2 ust. 2, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, w zasadniczo niespornym stanie faktycznym.

19 Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 u.u.w.z.o.). W myśl art. 2 ust. 1 u.u.w.z.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557; dalej w skrócie: "zm.u.ś.r.") z dniem 1 lipca 2013 r."

20 Z uwagi na powyższe nie może budzić wątpliwości, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się bezpośrednio z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 05 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (opubl.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1557; OTK-A z 2013 r. nr 9, poz. 134), w którym orzeczono, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 zm.u.ś.r. – na podstawie których wygasły ex lege dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ów związek potwierdza lektura uzasadnienia do projektu omawianej ustawy, w którym expressis verbis wskazano, że "[p]rojekt ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ma na celu realizację ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego." (zob. druk nr 2252 Sejmu RP VII kadencji, dostępny ze strony internetowej: www.sejm.gov.pl). Oto bowiem, zgodnie z uzasadnieniem tego wyroku, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymaga bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który winien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.

21 W niniejszej sprawie odmówiono Skarżącej przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekuna z powołaniem się m.in. na art. 2 ust. 1 pkt 2 u.u.w.z.o. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r.

22 Zgodnie z przywołanym art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje: (1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; (2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z kolei przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – stanowiły, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1). Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

23 W związku z tą regulacją pozostaje art. 128 k.r.o., w świetle którego obowiązek alimentacyjny – tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania – obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a także art. 129 § 1 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

24 Na tym tle normatywnym organy obu instancji uznały, że Skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad C. Ch., gdyż jako jego wnuczka jest osobą spokrewnioną z nim w II stopniu linii prostej, tymczasem w zakresie obowiązku alimentacyjnego "wyprzedza" ją ciocia, B.Ż., będąca córką C.Ch., a więc osobą spokrewnioną z nim w I stopniu. W konsekwencji organy przyjęły, że to na córce C.Ch. ciąży obowiązek alimentacyjny oraz że może ona sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem – co wyłącza możliwość uzyskania przez Skarżącą wnioskowanego zasiłku dla opiekuna, gdyż jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. Organy obu instancji powołały się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. (I OSK 198/12, CBOSA), w którym stwierdzono, że obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero w razie spełnienia się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).

25 W ocenie Sądu taka argumentacja organów nie jest prawidłowa, zwłaszcza gdy uwzględni się szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz fakt, iż wniosek Skarżącej dotyczył świadczenia (zasiłku dla opiekuna) mającego z założenia stanowić rekompensatę za niekonstytucyjnie "wygaszone" świadczenie pielęgnacyjne.

26 W sprawie bezspornym jest, że decyzją z (...) r. (k. 9–10 akt sadowych) Burmistrz przyznał M.Z. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad dziadkiem, C.Ch., od (...) r. do: bezterminowo – na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarówno w dniu wydania tej decyzji ((...) r.), jak i w dacie wskazanej w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.w.z.o. (31 grudnia 2012 r.) przepisy art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. w relewantnym tu zakresie miały takie samo brzmienie.

27 W związku z tym należy zauważyć, że rozpatrując obecnie wniosek o przyznanie Skarżącej zasiłku dla opiekuna – które to świadczenie, zgodnie z tym co powiedziano wyżej, ma przysługiwać niejako w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego "wygaszonego" na mocy przepisu art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r. – organy ponownie oceniały dokładnie ten sam stan faktyczny oraz operowały dokładnie tymi samymi normami prawnymi (ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nakazuje wszak sięgać do ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z 31 grudnia 2012 r.), jak we wcześniejszej sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie organy przyjęły jednak radykalnie odmienną wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. niż poprzednio.

28 Zdaniem Sądu takie działanie organów należy uznać za nieprawidłowe.

29 Jak to już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie o zasiłek dla opiekuna ubiega się osoba, której już wcześniej przysługiwało szeroko rozumiane świadczenie opiekuńcze – w postaci świadczenia pielęgnacyjnego – które wygasło ex lege z końcem czerwca 2013 r. na mocy przepisu art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r., który okazał się niezgodny z Konstytucją.

30 Podkreślić trzeba, że przyczyną orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności tego przepisu było stwierdzenie, iż ustawodawca dopuścił się naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z całokształtu rozważań Trybunału zawartych w wyroku o sygn. akt K 27/13 wynika, że uznał on zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał, z jednej strony, wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych".

31 Mając na uwadze powyższe i przyjmując za punkt wyjścia wskazane przez Trybunał zasady konstytucyjne: ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony zaufania obywatela do Państwa i stanowionego (a w konsekwencji także: stosowanego) przez nie prawa, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2014 r. (II SA/Po 1118/14, CBOSA), w myśl którego za niedopuszczalne należy uznać ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie: w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Innymi słowy, jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, a niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekuna służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekuna osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku Trybunału o sygn. akt K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które, w ocenie Trybunału, nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa.

32 Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba mieć na względzie, że decyzja Burmistrza z 16 kwietnia 2012 r. statuowała dla Skarżącej prawo słusznie nabyte – i jako takie: chronione konstytucyjnie – które, co do zasady, nie powinno być odebrane. A już zwłaszcza z takich powodów, jak zmiana polityki przyznawania świadczeń, czy przyjęcie odmiennej wykładni przepisów. Co więcej, Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w zaufaniu do organów państwa jako świadczenie należne i ze względu na nie między innymi kształtowała swoją sytuację osobistą i zawodową na przyszłość. Sąd dodatkowo zauważa, że żadne okoliczności sprawy nie wskazują, aby Skarżąca była osobą, która faktycznie nadużywała świadczeń opiekuńczych (świadczenia pielęgnacyjnego) przyznanych jej decyzją administracyjną, a więc osobą, która w świetle ww. wyroku Trybunału o sygn. akt K 27/13 nie zasługiwałaby na objęcie jej konstytucyjną ochroną dotyczącą praw słusznie nabytych i skonkretyzowanych decyzją administracyjną. Uwypuklenia wymaga też fakt, że w zaskarżonej decyzji SKO niezakwestionowano jednoznacznego ustalenia zawartego w decyzji organu I instancji, iż Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem.

33 Podsumowując, w sprawie nie wykazano, iżby jakiekolwiek ustalenia decyzji Burmistrza z (...) r. były błędne, bądź by nastąpiła jakakolwiek istotna zmiana stanu faktycznego w zakresie sytuacji Skarżącej w stosunku do tej, jaka istniała wówczas, gdy przyznawano jej świadczenie pielęgnacyjne (następnie wygaszone). Odmowa zasiłku dla opiekuna podyktowana została natomiast tylko i wyłącznie przyjęciem radykalnie odmiennej, aniżeli wcześniej przyjęta w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (a także w decyzji z (...) r. przyznającej Skarżącej zasiłek dla opiekuna na okres od (...) r. do (...) r.) interpretacji przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (a zarazem: w dniu (...) r.). W konsekwencji powstał stan nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych uwypuklonych w wyroku Trybunału o sygn. akt K 27/13. Oto bowiem Skarżąca, która należała do kręgu osób rzeczywiście świadczących opiekę nad osobą bliską wymagającą tej opieki, została pozbawiona świadczeń opiekuńczych.

34 W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji nie ma także dostatecznego oparcia w treści art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.w.z.o. W świetle bowiem powołanych wyżej zasad konstytucyjnych: ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania obywatela do Państwa i stanowionego (oraz stosowanego) przez nie prawa, zawarte w tym przepisie odesłanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 2012 r. należy odczytywać nie tylko jako odesłanie do literalnego brzmienia odnośnych przepisów obowiązującego w tej dacie, ale także do ówczesnej praktyki stosowania tych przepisów, tj. ówcześnie przyjmowanego (a dokładniej: przyjmowanego w czasie, gdy doszło do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, następnie "wygaszonego") w sposób uprawniony (tj. dopuszczalny na gruncie uznanych reguł wykładni) rozumienia tych przepisów.

35 W tym kontekście należy zauważyć, że zarówno w dacie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ((...) r.), jak i w dacie wskazanej w art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. (31 grudnia 2012 r.) w orzecznictwie sądów administracyjnych brak było jednomyślności co do tego, czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności i który faktycznie sprawuje opiekę nad tą osobą, w sytuacji, gdy osoba, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, nie może tej opieki sprawować z przyczyn nie wyłącznie obiektywnych, takich jak np. pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej. Przywołany przez organy obu instancji wyrok NSA o sygn. akt I OSK 198/12, wydany 18 lipca 2012 r. (a więc, notabene, już po dacie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) reprezentuje akurat ten nurt orzecznictwa, zgodnie z którym uregulowanie prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r., musi być wykładane z zastosowaniem przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu. Zarazem jednak można przytoczyć przykłady orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w analogicznym okresie, w których przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. wykładane są w sposób znacznie bardziej liberalny. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 marca 2012 r. (II SA/Sz 1318/11, CBOSA), wskazano, powołując się na konstytucyjną zasadę równości, że nie tylko zły stan zdrowia osób z pierwszego stopnia spokrewnienia stanowi uzasadnioną przeszkodę w sprawowaniu opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. "Ustawodawca nie wykluczył innych przeszkód w sprawowaniu opieki, za przykład niech służy sytuacja pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu. W takiej sytuacji otwiera się droga do starań o przedmiotowy zasiłek dla innych osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (podobnie m.in. wyroki WSA: z 21.06.2011 r., III SA/Kr 1048/10 oraz z 03.11.2011 r., II SA/Bk 604/11 – CBOSA).

36 W tym kontekście należy stwierdzić, że przyjęta przez Burmistrza przy wydawaniu decyzji z (...) r. interpretacja prawna dopuszczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce osoby wymagającej opieki, która faktycznie tę opiekę sprawuje, w sytuacji, gdy córka tej osoby nie może takiej opieki sprawować m.in. z powodu pozostawania w zatrudnieniu, była wykładnią w powyższym rozumieniu "uprawnioną" (prawnie dopuszczalną, jako jedna z ówcześnie przyjmowanych w orzecznictwie sądowym) na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. To zaś prowadzi do wniosku, że przywołana decyzja z (...) r. o przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ukształtowała dla Skarżącej skonkretyzowane i słusznie nabyte prawo. W żadnym razie nie można zatem twierdzić, że decyzja ta rażąco naruszała prawo, względnie, że przyznała ona uprawnienie osobie oczywiście nieuprawnionej. To z kolei nakazuje poszanować wynikające z niej skonkretyzowane uprawnienie, w sposób niekonstytucyjny odebrane w 2013 r.

37 Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

38 Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i na tej podstawie wyda właściwe rozstrzygnięcie merytoryczne.