Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2019 r., IV SA/Po 1103/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2019 r., IV SA/Po 1103/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 4, art. 5 w związku z art. 3 pkt 2, art. 6, art. 8, art. 20 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; zwanej dalej "u.ś.r.") przyznał M. R. (zwanej dalej również "Skarżącą"):

3 1. zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat – M. R., na okres od [...] maja 2017 r. do [...] października 2017 r. w kwocie [...]zł miesięcznie;

4 2. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kwocie [...]zł;

5 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na okres od [...] maja 2017 r. do [...] października 2017 r. w kwocie [...]zł miesięcznie.

6 Następnie w związku ze zmianą sytuacji dochodowej Skarżącej Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylił od dnia [...] sierpnia 2017 r. decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]

7 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia

8 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r.,

9 poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej jako "k.p.a.") wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

10 Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 pkt 5 i art. 3 pkt 17a, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 2 u.ś.r. 1. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...];

11 2. przyznał:

12 a) zasiłek rodzinny na dziecko M. R., na okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł;

13 b) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko M. R., na okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł.

14 3. odmówił prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko M. R., na okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r.

15 4. uchylił decyzję z dnia [...] września 2017 r. [...] w sprawie uchylenia prawa do świadczeń od dnia [...] sierpnia 2017 r.

16 W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzją 2017 z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] przyznano M. R. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko M. R., na okres od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] października 2017 r. Następnie w dniu [...] maja 2018 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna na okres zasiłkowy [...] do którego dołączyła odpis protokołu posiedzenia z dnia [...] listopada 2017 r. zawierającego treść ugody sądowej na podstawie której M. P. zobowiązuje się płacić tytułem alimentów na rzecz dziecka M. R. kwotę [...]zł miesięcznie. Dalej organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2018 r. ustalono z pracownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w T. , iż dnia [...] maja 2017 r. nastąpiło uznanie ojcostwa wobec M. R..

17 Powyższe organ uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi w dniu wydania decyzji. Stanowiło to w ocenie organu podstawę do wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Po wznowieniu postępowania organ rozpatrzył ponownie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka z [...] maja 2017 r. i stwierdził, że ujawnienie uznania ojcostwa oraz brak zasądzonych alimentów na rzecz dziecka od jego ojca nie uprawnia od dnia [...] czerwca 2017 r. do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

18 W odwołaniu M. R. zarzuciła decyzji organu I instancji:

19 - błędne przyjęcie, iż w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji nie przysługuje jej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka;

20 - błędne przyjęcie, iż zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje jedynie w okresie od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r.;

21 - błędne przyjęcie, iż wyszły na jaw nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania w sytuacji gdy wszelkie okoliczności były zgłaszane organowi i miał o nich wiedzę w dacie wydawania decyzji.

22 Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

23 Skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej niezrozumiała. Organ wcześniej pozytywnie rozpatrzył jej wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ wiedział o sytuacji życiowej i rodzinnej Skarżącej, w szczególności o okolicznościach na które powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca oświadczyła, że ojciec dziecka nigdy nie uczestniczył w wychowywaniu syna. Od początku jest matką samotnie wychowującą dziecko. Alimenty na rzecz syna zostały przyznane dopiero od [...] października 2017 r., przy czym ojciec dziecka ich nie płacił, a egzekucja w tym zakresie okazała się bezskuteczna. Alimenty otrzymuję z Funduszu Alimentacyjnego. W tej sytuacji organ błędnie ustalił, iż nie przysługuje jej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres po [...] maja 2017 r. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy organ nie uwzględnił dat wynikających z orzeczenia Sądu w zakresie przyznania alimentów. Skarżąca stwierdziła, że otrzymaną kwotę zasiłku i dodatku w całości zużyła na potrzeby związane z wyżywieniem i utrzymaniem syna i nie mam już tych środków.

24 Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

25 W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.ś.r. świadczenie w postaci dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka przysługuje jedynie w sytuacji, gdy drugi z rodziców dziecka nie żyje lub ojciec dziecka jest nieznany lub powództwo o alimenty zostało oddalone. Ustawodawca w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości określił krąg osób uprawnionych do dodatku do zasiłku.

26 Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji na dzień wydania decyzji z dnia

27 [...] czerwca 2017 r. ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych nie posiadał wiedzy

28 o tym, że M. P. uznał ojcostwo dziecka M. R.. Skarżąca nie przedstawiła wówczas odpisu zupełnego aktu urodzenia z którego wynikałoby,

29 że w dniu [...] maja 2017 r. nastąpiło uznanie ojcostwa dziecka oraz ugody sądowej na podstawie której M. P. zobowiązuje się płacenia alimentów na rzecz dziecka.

30 Zdaniem Kolegium w sprawie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem ujawniono istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Tym samym wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka na syna M. R. jest zdaniem Kolegium w pełni zasadne.

31 Dalej Kolegium wskazało, iż z oryginału odpisu zupełnego aktu urodzenia Urzędu Stanu Cywilnego w T. Nr [...] wynika, że M. P. uznał ojcostwo dziecka M. R. w dniu [...] maja 2017 r. Natomiast ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w T. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] na dziecko Skarżącej - M. R. zasądzone zostały alimenty od pozwanego M. P. w wysokości po [...] zł miesięcznie od dnia [...] października 2017 r.

32 Powyższe zdaniem Kolegium stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję. M. P. uznał ojcostwo dziecka M. R. w dniu [...] maja 2017 r., a brak zasądzonych alimentów na rzecz dziecka od jego ojca nie uprawnia od dnia [...] czerwca 2017 r. do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dopiero ugodą zawartą z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt III RC [...] zostały zasądzone alimenty na dziecko od dnia [...] października 2017 roku.

33 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. R. powtórzyła argumentację podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

34 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

36 Skarga jest zasadna jednak z innych powodów niż w niej wskazano.

37 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z .2018 poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") dokonując tej kontroli sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

38 Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym jedną z wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.

39 Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania w sprawie wznowienia postępowania, to jest wszczyna tzw. postępowanie rozpoznawcze. Celem tego postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstawy wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

40 Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 organ wydaje decyzję, w której:

41 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

42 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

43 Postanowienie o wznowieniu postępowania powinno dokładnie wyznaczać zakres wznowieniowego postępowania. W postanowieniu o wznowieniu postępowania należy określić podstawy wznowienia oraz oznaczyć decyzje rozstrzygające sprawę, w której zostaje wznowione postępowanie. Musi ono więc określać nie tylko podstawy wznowienia, ale także indywidualizować, dokładnie oznaczać decyzje rozstrzygające sprawę, w której wznawia postępowanie.

44 Postępowanie o wznowieniu postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją wskazaną w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest więc, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b, a także ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu wyznacza więc art. 149 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Z kolei granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Granicę postępowania tworzy więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Zmiana tylko jednego z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą. Są to nieprzekraczalne granice postępowania wznowieniowego.

45 W rozpoznawanej sprawie wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia z [...] czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w sposób wyraźny zaznaczając granice wznowionego postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia, Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz przyznał zasiłek rodzinny na okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł odmówił prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko M. R., na okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r. Organ uchylił jednocześnie decyzję [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchylenia prawa do świadczeń od dnia [...] sierpnia 2017 r. Tym samym uchylając decyzję z dnia [...] września 2017 r. organ przekroczył granice postępowania wznowieniowego. Wyznaczało je bowiem postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. Prowadząc postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ związany był granicami postępowania wznowieniowego, które dotyczyło decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją organ nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do innej decyzji.

46 Podkreślić w tym miejscu trzeba, że Sąd nie kwestionuje zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2017 r. W przypadku stwierdzenia przez organ wystąpienia konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, powinno do tego jednak dojść we właściwym postępowaniu. Podkreślić trzeba, że wystąpienie podstawy wznowienia w stosunku do określonej decyzji nie może być pretekstem do wyeliminowania z obrotu prawnego innej decyzji, nieobjętych zakresie postępowania wznowieniowego.

47 Ponownie prowadząc postępowanie organ związany będzie stanowiskiem Sądu dotyczącym zakresu postępowania wznowieniowego. Dodatkowo prowadząc ponownie postępowanie organ powinien uwzględnić okoliczność wydania decyzji z dnia [...] września 2017 r., o uchyleniu od dnia [...] sierpnia 2017 r., decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. W przypadku dostrzeżenia konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2017 r. organ powinien dokonać tego we właściwym trybie.

48 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrz [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] .