Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r., IV SA/Po 1074/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r., IV SA/Po 1074/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Uzasaadnienie

3 [...] października 2011 r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi O.- działka nr [...]. Granice obszaru objętego planem zostały przedstawione na mapie stanowiącej załącznik graficzny do Uchwały.

4 W § 12 ust. 1 przedmiotowej Uchwały ustalono następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy w zakresie systemów komunikacji:

5 a) teren drogi publiczne, klasy dojazdowej, oznaczony symbolem KD-D, o szerokości zgodnej z rysunkiem planu, której kontynuacja wyznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi O. - działka nr [...], uchwalonym uchwalą nr [...] Rady Gminy G. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2010r. Nr 102, poz. 1920),

6 b) obsługa komunikacyjna terenów MN1, MN2 i MN3 z drogi publicznej KD-D,

7 c) obsługa komunikacyjna terenu ZP/U z istniejącej drogi powiatowej, będącej poza obszarem opracowania planu;

8 Pismem z dnia 03 sierpnia 2012 r. mieszkańcy osiedla P. w O. wezwali Radę Gminy G. do uchylenia powyższej uchwały ze względu na to, że uchwała narusza ich interes prawny.

9 Wobec nieustosunkowania sie do powyższego wezwania, pismem z dnia 02 października 2010 r. M. W., H. W., M. S., B. K., K. K. i M. W. wywiedli skargę na przedmiotową uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 12 pkt 1 uchwały. Uchwale zarzucono naruszenie przepisów: art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane, a także naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie opiniowania planu zagospodarowania przestrzennego.

10 W ocenie Skarżących wymieniona uchwała we wskazanym zakresie jest niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami. Przy uchwalaniu tejże uchwały zostały naruszone wymagania ładu przestrzennego wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, z uwagi na dopuszczenie wzmożonej emisji pyłów i hałasu, a także poprzez naruszenie norm prawnych zawartych w przepisach wykonawczych do ustawy prawo budowlane dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnioskodawcy wskazali, iż posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, ponieważ są właścicielami działek bezpośrednio graniczących z działkami objętymi planem zagospodarowania przestrzennego i zarazem przylegających do drogi, która ma stanowić dojazd do działek objętych planem.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazno, iż stanowisko Rady Gminy dotyczące wezwania Skarżacych z dnia 3 sierpnia 2012 r. wniesionego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było w całości odczytane na sesji Rady Gminy, ktora odbyła się w dniu 11 września 2012 r. Udział w tej sesji wzięli również skarżący. Powyższe wynika z treści protokołu obrad Rady Gminy. Ponadto wskazano, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały organy Gminy G. przestrzegały w pełni procedury postępowania wynikającej z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 25.10.2006 r. Rada Gminy G. podniosła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi O. działka nr [...]. Zawiadomienie o podjętej uchwale Wójt Gminy G. przesłał do Wojewody oraz do organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, z zaznaczeniem, że wnioski do planu mogą być składane w Urzędzie Gminy G.w terminie 21 dni od dostarczenia tego zawiadomienia.

12 W ocenie organu określony w § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały system komunikacji jest optymalnym rozstrzygnięciem, co do bezkolizyjnej dostępności poszczególnych nieruchomości poprzez drogi wewnętrzne użytku publicznego do istniejącej drogi gminnej oznaczonej symbolem KD-D, 01KD i 02KD oraz drogi powiatowej nr 2214P. Powstanie natomiast nowych działek budowlanych z podziału działki nr [...] jedynie w sposób minimalny i nie uciążliwy dla mieszkańców, spowoduje zwiększenie natężenia ruchu na drodze publicznej gminnej. Zdaniem organu wbrew wywodom skargi, zaskarżony plan w niczym nie narusza przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa Budowlanego, a ponadto jest on adresowany do projektowania obiektów budowlanych oraz organu wydającego pozwolenia na budowę.

13 Postanowieniem Sądu z dnia 11 grudnia 2012 r. odrzucono skargi M. W., H. W., M. S., K. K. i M. W.

14 W dniu 06 lutego 2013 r., Sąd wezwał Skarżacego- B. K. do wskazania, jaki przepis prawa narusza Jego interes prawny. W odpowiedzi na wezwanie Skarżący wskazał, iż nie spełnienie przez Urząd Gminy G. przepisów: art. 17, pkt. 9, pkt.12, pkt. 13, pkt. 14 i art. 19, pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszyły Jego interes prawny.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

16 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

17 Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, że przepisy ogólne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości.

18 Podstawą niniejszej skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2002r. Nr 142 poz. 1591 z pózn. zm.- dalej jako “u.s.g.") zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenia do sądu administracyjnego.

19 Formalnym warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wezwanie organu, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia do usunięcia naruszenia prawa i dochowanie terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 j.t. – zwany dalej p.p.s.a.).

20 Niewątpliwie warunki powyższe zostały przez skarżącego spełnione.

21 Kolejną zatem kwestią, którą winien rozważyć Sąd rozpatrując niniejszą sprawę jest kwestia legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. na podstawie cytowanego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

22 Konstrukcja art. 101 u.s.g. oznacza, że strona inicjująca postępowanie skargowe w tym trybie winna wykazać się nie tylko samym interesem prawnym, lecz również jego naruszeniem. Winna udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, równocześnie wpływa negatywnie na jego sferę uprawnień prawnomaterialnych.

23 Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie poglądem źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy jest norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie art. 101 ust.1 ustawy, nie ma charakteru actio popularis, więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

24 Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Przykładowo zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. sygn II SA/Wa 1928/04 a także wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04).

25 W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cytowany art. 101 ust. 1, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2005 r. o p. cit, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 maja 2006 r. sygn. II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r. sygn IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z 23 maja 2002 r. sygn. IV SA 1426/01, wyrok NSA z 19 lipca 2011 I OSK 677/11).

26 Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 29.09.2010 r. II OSK 1429/10, wyrok NSA z dnia 23.02.2012 r. sygn. II OSK 2451/11).

27 Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy podjętą w dniu [...] października 2011 r. przez Radę Gminy G. Uchwałą Nr [...], a jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją.

28 B. K. jest właścicielem działki nr [...] na os. P. w O., która stanowi działkę sąsiednią, przylegającą do drogi objętej planem, oznaczonej symbolem KD-D. Działka Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planu.

29 Zgodnie jednak ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z 01.09.2009 r. sygn. II OSK 900/09, wyrok NSA z 19.01.2012 r., sygn. II OSK 2373/11).

30 Sąd w pełni podzielając to stanowisko zbadał, w jakim stopniu ustalenia przedmiotowego planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości Skarżacego. Ponadto wezwano Skarżacego do wskazania konkretnej normy prawnej, która została Jego zdaniem naruszona zaskarżoną uchwałą i które to naruszenie wpłynęło negatywnie na jego sytuację.

31 W ocenie Sądu strona skarżąca nie skonkretyzowała w jaki sposób niezastosowanie przez organ Gminy w Jego ocenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przetrzennym wpływa na jego sytuację prawną. Jednoczesnie Skarżący nie wskazał w jaki sposób zapis § 12 uchwały negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 17.05.2012 r. sygn. I OSK 208/12).

32 Zarzut Skarżącego, iż planowana nowa zabudowa spowoduje wzmożoną emisję pyłów i hałasu w przyszłości, nie może odnieśc skutku. Jak wynika z akt administracyjnych w chwili obecnej część działek, do ktorych ma prowadzić kontynuowana droga nie jest nawet zabudowana. Poza tym należy mieć na uwadze, iż samo hipotetyczne, potencjonalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gliwicach z 22.03.2012 r. II SA/Gl 65/12). Naruszenie interesu prawnego nie może wynikać z sytuacji przyszłej i niepewnej (powstanie kiedyś nowa zabudowa i w związku z tym zwiększy się ruch).

33 Ponadto jak wynika z mapy graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały droga gminna oznaczona symbolem KD-D ma stanowić kontynuację drogi dojazdowej do działek, oznaczonych na mapie symbolami MN1, MN2 i MN3. Wbrew jednak twierdzeniom Skarżacego, do działek tych, można dojechać od drugiej strony drogi KD-D, z drogi powiatowej nr 2214P. Wobec tego planowane rozwiązanie komunikacyjne nie spowoduje wzmożonego ruchu kołowego na drodze graniczącej z działką skarżącego.

34 Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że uciążliwości, jakie może powodować działalność opisana w § 12 ust. 1 zaskarżonego aktu, w tym emisja hałasu i spalin podlegają - odpowiednio - reglamentacji ustawy - Prawo ochrony środowiska i istnieją prawne możliwości ograniczenia ich do poziomu i metod dozwolonych obowiązującymi przepisami prawa oraz wyegzekwowania od podmiotu powodującego te uciążliwości ich znormalizowania.

35 Również twierdzenie strony skarżącej, zgodnie z którym zaskarżona uchwała jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami, nie stanowi argumentu wskazującego na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała - niezależnie od oceny jej legalności - narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności - po stwierdzeniu legitymacji - sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Podkreślić przy tym należy, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07).

36 Ubocznie należy wskazać, iż każda uchwała planistyczna powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, czy inwestycję nie ma zagwarantowanej przepisami prawa niezmienności otoczenia. Co skutkowałoby zapewnieniem mu trwałego zachowania atrakcyjności posiadanego terenu. Istotnym natomiast jest, aby jakiekolwiek ograniczenia prawa własności, następowały w granicach prawa.

37 W związku z powyższym Sąd uznał, iż skarżący B. K. nie wykazał, by uchwała Rady Gminy G. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszała – w chwili jej zaskarżenia – interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę. To z kolei skutkowało przyjęciem braku interesu prawnego strony skarżącej i w konsekwencji oddaleniem skargi. Brak po stronie B. K. legitymacji skargowej, wykluczał badanie merytorycznych zarzutów skargi.

38 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.