Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2015 r., II SAB/Po 63/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2015 r., II SAB/Po 63/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy O. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2015 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2015r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] marca 2015 r. K. J. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) wniósł o udostępnienie mu do wglądu: (1) dokumentacji powykonawczej inwestycji "Budowa drogi gminnej dojazdowej do gruntów rolnych w miejscowości K.", (2) dokumentacji powykonawczej inwestycji "Budowa budynku szatni sportowej dla boiska sportowego z zapleczem socjalnym i świetlicą" w Z., (3) aktualnej umowy wynajmu przez Urząd Gminy O. pomieszczeń od Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w O., (4) aktualną umowę wynajmu przez Urząd Gminy O. pomieszczeń od A. Ś. oraz (5) dziennika (rejestru) pism przychodzących do Urzędu Gminy O.

3 Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy O. wezwał K. J. do sprecyzowania pkt 5 wniosku z dnia [...] marca 2015 r. z uwagi na objętość dokumentacji, która miałaby być przedstawiona.

4 W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. K. J. wskazał, że zwraca się o udostępnienie mu do wglądu dziennika (rejestru) pism przychodzących do Urzędu Gminy O. za okres od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r.

5 Pismem z dnia [...] maja 2015 r. K. J. wezwał ponownie organ administracji publicznej do udostępnienia mu wszystkich żądanych dokumentów zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r.

6 W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. udostępniono mu tylko część żądanych dokumentów. W pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] marca 2015 r. zwracał się on bowiem o przekazanie do wglądu dokumentacji powykonawczej. Tymczasem Wójt Gminy O. przedłożył mu jedynie kosztorysy powykonawcze. Jednocześnie skarżący wskazał, że na art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zawierający definicję wyrażenia "dokumentacja powykonawcza".

7 Z notatki służbowej z dnia [...] maja 2015 r. wynika, że we wskazanym dniu organ administracji publicznej udostępnił skarżącemu: (1) dziennik budowy szatni sportowej dla boiska sportowego Z., (2) mapę zasadniczą z inwentaryzacji urządzeń podziemnych Z., (3) inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sekcje [...],. [...] K. oraz (4) pismo Starosty S. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], dotyczące budowy drogi w K.

8 Pismem z dnia [...] maja 2015 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy O.

9 W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Powołał się on przy tym ponownie na art. 3 pkt 14 cytowanej ustawy – Prawo budowlane, wskazując, że nie uzyskał wszystkich dokumentów składających na dokumentację powykonawczą w rozumieniu tego przepisu. K. J. zaznaczył również, że na jego pytanie o pozostałe dokumenty, uzyskał odpowiedź, że powinien napisać, czego domaga się, gdyż organ administracji publicznej nie wie, czego on chce.

10 W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i brak jest podstaw do wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej.

11 W uzasadnieniu Wójt Gminy O. wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do niekompletności przekazanej mu dokumentacji. We wniosku z dnia [...] marca 2015 r. K. J. zwracał się wprawdzie się o udostępnienie dokumentacji powykonawczej wspomnianych inwestycji, niemniej nie sprecyzował, jakiej dokładnie dokumentacji dotyczy jego wniosek. W ocenie organu administracji publicznej skarżący uzyskał w pełnym zakresie żądane informacje. Wójt Gminy O. zaznaczył, że nie posiada innych dokumentów składających się na dokumentację powykonawczą omawianych inwestycji. Tym samym nie można również uznać, że pozostaje on w stanie bezczynności.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

13 Skarga okazała się zasadna.

14 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

15 Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

16 Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. (k. 1 akt adm.), sprecyzowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 2 akt adm.) i pismem z dnia [...] maja 2015 r. (k. 8 akt adm.), K. J. zwrócił się do Wójta Gminy O. o udostępnienie mu do wglądu: (1) dokumentacji powykonawczej inwestycji "Budowa drogi gminnej dojazdowej do gruntów rolnych w miejscowości K.", (2) dokumentacji powykonawczej inwestycji "Budowa budynku szatni sportowej dla boiska sportowego z zapleczem socjalnym i świetlicą" w Z., (3) aktualnej umowy wynajmu przez Urząd Gminy O. pomieszczeń od Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w O., (4) aktualną umowę wynajmu przez Urząd Gminy O. pomieszczeń od A. Ś. oraz (5) dziennika (rejestru) pism przychodzących do Urzędu Gminy O. za okres od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. Jednocześnie z notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że skarżącemu udostępniono zadowalający go sposób informacje opisane w pkt 3-5 powyższego wniosku (k. 5 akt adm.). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

17 Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten realizuje zatem konstytucyjne prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przyznane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 z późn. zm.).

18 Jednocześnie, jak wynika z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

19 Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć także organy jednostek samorządu terytorialnego.

20 Trzeba przy tym zaznaczyć, że powołana ustawa nie zawiera definicji informacji publicznej. Niemniej ustawodawca wskazuje w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Należy przy tym wyjaśnić, że informację publiczną stanowi treść dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Taki przymiot posiadają nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz także te dokumenty, który wymieniony podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań, nawet jeżeli nie pochodzą one wprost od niego.

21 Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zatem przyjąć, że skarżący był podmiotem czynnie legitymowanym do wystąpienia z żądaniem udostępnieniem informacji publicznej, a Wójt Gminy O. – podmiotem biernie legitymowanym do jej przekazania. Nie ulega zarazem wątpliwości, że dokumenty budowlane jako dokumenty urzędowe mogą stanowić w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informację publiczną. Konkluzja te nie były zresztą w istocie kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

22 Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą natomiast pytania, czy Wójt Gminy O. uczynił w pełni zadość żądaniu skarżącego. W tej mierze należy w ocenie Sądu udzielić odpowiedzi negatywnej.

23 Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. K. J. zwrócił się o udostępnienie (1) dokumentacji powykonawczej inwestycji "Budowa drogi gminnej dojazdowej do gruntów rolnych w miejscowości K." oraz (2) dokumentacji powykonawczej inwestycji "Budowa budynku szatni sportowej dla boiska sportowego z zapleczem socjalnym i świetlicą" w Z. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. skarżący wyjaśnił, że zainteresowany jest uzyskaniem dostępu do dokumentacji powykonawczej w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z tym przepisem, przez dokumentację powykonawczą rozumie się dokumentację budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi. Z kolei art. 3 pkt 13 pr. bud. wskazuje, że dokumentacja budowy to pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, a w miarę potrzeby także rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książka obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu – dziennik montażu.

24 W tym miejscu należy zarazem wyjaśnić, że dokumentacja powykonawcza stanowi zbiór materiałów, obrazujących całość akt procesu budowlanego. W konsekwencji może ona zawierać zarówno dokumenty posiadające walor informacji publicznej, jak i dokumenty pozbawione takiego przymiotu (np. opracowania ściśle techniczne). Dlatego też żądanie przez stronę udostępnienia całości dokumentacji powykonawczej jako pewnego zbioru nie mieści się w pojęciu prawa dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca domaga się bowiem w takim przypadku udostępnienia mu danych niepodlegających przekazaniu w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r., II SAB/Wa 603/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

25 Analizując z tej perspektywy dokumentacją przekazaną skarżącemu przez Wójta Gminy O., należy w ocenie Sądu uznać, że organ administracji publicznej nie udostępnił kompletu dokumentów urzędowych składających się na dokumentację powykonawczą. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że K. J. zapoznał się z pismem Starosty S. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w którym potwierdzono fakt dokonania zgłoszenia omawianego przedsięwzięcia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (k. 20 akt adm.), oraz z inwentaryzacją powykonawczą tego obiektu budowlanego (k. 22-23 akt adm.). Niewątpliwie zatem nie przekazano mu w tym zakresie co najmniej protokołów odbiorów częściowych i końcowych omawianej inwestycji drogowej.

26 Z kolei w przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie szatni sportowej dla boiska sportowego w Z. Wójt Gminy O. udostępnił skarżącemu: dziennik budowy nr [...] z dnia [...] września 2014 r. (k. 1-16 akt adm.), protokół przejęcia terenu budowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. (k. 17 akt adm.), oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy (k. 18 akt adm.), oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2014 r. (k. 19 akt adm.) oraz mapę z inwentaryzacji urządzeń podziemnych (k. 21 akt adm.). Tym samym organ administracji publicznej nie przekazał K. J. co najmniej pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz protokołów odbioru częściowego i końcowego.

27 Opisane wyżej informacje publiczne nie zostały przekazane skarżącemu do chwili obecnej. Tymczasem, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika przy tym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Wójt Gminy O. nie załatwił wniosku z dnia [...] marca 2015 r. w opisanym wyżej terminie, ani też nie powiadomił strony o konieczności wydłużenia terminu do rozpatrzenia tego żądania. Konsekwentnie zatem należy uznać w ocenie Sądu, że organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności.

28 W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy O. podnosił jednak, że nie dysponuje inną dokumentacją powykonawczą niż ta, jaka została przekazana skarżącemu. Dlatego też, zdaniem organu administracji publicznej, nie można przypisać mu pozostawania w stanie bezczynności.

29 Z taką argumentacją nie można jednak zgodzić się w ocenie Sądu. Trzeba bowiem zaznaczyć, że uchylenie się od zarzutu bezczynności następuje poprzez podjęcie określonej czynności procesowej. Mając na uwadze powyższe twierdzenia organu administracji publicznej, Wójt Gminy O. powinien był wystosować do skarżącego pismo, w którym poinformowałby K. J., że nie dysponuje innymi dokumentami urzędowymi składającymi się na dokumentację powykonawczą. Podobne stanowisko zaprezentowano również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 października 2008 r., II SAB/Bk 29/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r., II SAB/Bk 47/07, tamże).

30 Za niewystarczającą w tej mierze należy uznać ogólną adnotację ("zdanie odrębne") sporządzoną na notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 5 akt adm.). Taki zapis ma bowiem jedynie charakter wewnętrzny i jest skierowany do organu administracji publicznej, a nie do osoby domagającej się dostępu do informacji publicznej. Ewentualnie, jeżeli Wójt Gminy O., miał wątpliwości co do zakresu wniosku z dnia [...] marca 2015 r., powinien był on wezwać skarżącego do sprecyzowania swojego żądania. Takie działania nie zostały podjęte przez organ administracji publicznej, wobec czego nie można również uznać, że uchylił się on skutecznie od zarzutu pozostawania w stanie bezczynności.

31 Podsumowując, Wójt Gminy O. udostępnił skarżącemu informacje objęte pkt 3-5 we wniosku z dnia [...] marca 2015 r., co stanowiło okoliczność bezsporną w niniejszej sprawie. Wątpliwości budziła jedynie kwestia przekazania danych, o jakich mowa w pkt 1-2 tego wniosku. Na tym tle należy uznać, że organ pozostawał w stanie bezczynności, gdyż nie przekazał wszystkich informacji składających się na dokumentację powykonawczą w rozumieniu art. 3 pkt 14 pr. bud., o co wyraźnie wnosił w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Jednocześnie organ nie powiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku z dnia 26 marca 2015 r., ani o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na brak odpowiedniej dokumentacji.

32 W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy O. dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązał organ administracji publicznej do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 marca 2015 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2015 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy.

33 Jednocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zachowaniu Wójta Gminy O. nie można bowiem dopatrzeć się lekceważącego stosunku do prawa lub bezcelowego przedłużania postępowania. Tym bardziej, że organ administracji publicznej podejmował starania w celu udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Opóźnienie w tym zakresie wynikało natomiast jedynie z wadliwej interpretacji przepisów. Z tego też względu Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny z art. 149 § 2 p.p.s.a.

34 Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.