Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2021 r., II SAB/Po 154/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2021 r., II SAB/Po 154/20

Sentencja

1 Dnia 22 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. w zakresie żądania udostępnienia dokumentów służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy policji w trakcie interwencji w dniu [...] sierpnia 2020 r. – w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] września 2020 r. A. D. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w [...] pismo określone jako "wezwanie w trybie 417 kpc". W jego treści wezwał do:

3 1) wydania notatki urzędowej, która powinna być sporządzona w dniu [...] sierpnia 2020 r. około godz. 18:00 z interwencji w [...] przy ul. [...],

4 2) wskazania, kto zgłosił w dniu [...] sierpnia 2020 r. około godz. 18:00 interwencję w [...] przy ul. [...] oraz udostępnienie nagrania tego zgłoszenia,

5 3) udzielenia informacji, czy policja w [...] poinformowała sąd rodzinny, że M. D. bije dzieci,

6 4) o udzielenie informacji, czy policjanci K. Ś. i M. O. posiadają uprawnienia mediatora rodzinnego.

7 W uzasadnieniu A. D. wyjaśnił, że podczas interwencji w dniu [...] sierpnia 2020 r. policjanci dopuścili się szantażu emocjonalnego wobec dzieci M. i P. D., oraz ukryli informację, że M. D. jest bity przez matkę oraz był bity przez K. K.. Wskazał, że policjanci ukryli notatkę z tego zdarzania, gdyż w aktach sprawy [...] jej nie ma. Dodał, że posiada wiedzę, iż M. D. fabrykowała wezwanie policji w dniu [...] sierpnia 2020 r. o godz. 18:00, dlatego żądanie otrzymania nagrania ze zgłoszenia tej interwencji oraz do wydania notatki z tej interwencji jest uzasadnione.

8 Pismem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] w odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2020 r., które wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] września 2020 r. oraz na skargę z dnia [...] września 2020 r., która wpłynęła do Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] października 2020 r. za pośrednictwem Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] zawiadomił, że zakończono prowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające, które przeprowadzone zostało w trybie określonym przepisami Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.").

9 W kwestii zarzutów dotyczących ukrywania notatki z przeprowadzonej interwencji w dniu [...] sierpnia 2020 r. ok. godz. 18.00 wskazano, że jak wynika z relacji policjantów, z przeprowadzonej interwencji nie sporządzali oni żadnej notatki, ponieważ wszystkie podjęte czynności dokumentowali w notatnikach służbowych zgodnie z Wytycznymi nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych. Wysunięte przez wnioskodawcę zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, wobec czego skargę w tym zakresie uznano za bezzasadną.

10 Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia okoliczności bicia dzieci, organ wskazał, że z relacji interweniujących policjantów wynika, iż podczas przeprowadzania interwencji od żadnej ze stron nie uzyskali informacji jakoby ktokolwiek miał stosować przemoc fizyczną w stosunku do M. i P. D. i w związku z powyższym nie przesyłano żadnych informacji do Sądu Rejonowego w [...]. Ponadto jak informują policjanci, nie posiadają oni uprawnień mediatora rodzinnego i w trakcie interwencji nie podejmowali żadnych czynności z zakresu mediacji z żadnym z uczestników wymienionej interwencji.

11 Wskazano również, że interwencja z dnia [...] sierpnia 2020 r. zgłaszana była przez M. D., co wnioskodawca sam wskazał w piśmie z dnia [...] września 2020 r. Poinformowano, że przedmiotowe zgłoszenie interwencji nie było zarejestrowane przez rejestrator rozmów znajdujący się w KPP [...].

12 W skardze z dnia [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] A. D. wskazał, że organ odmówił mu wydania notatki urzędowej, uzasadniając to wytycznymi nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. Zdaniem skarżącego Komendant był zobowiązany do wydania mu co najmniej notatki urzędowej.

13 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w czasie interwencji funkcjonariusze Policji dokonali przeszukania jego syna P., co winni udokumentować co najmniej notatką urzędową. Wobec tego wniósł o zobowiązanie organu do wydania notatki z dnia [...] sierpnia 2020 r., stwierdzenia ze doszło do bezczynności komendanta Policji w [...] w wydaniu notatki z dnia [...] sierpnia 2020 r., a także stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wynikającego z art. 143 § 1 pkt 6 K.p.k.

14 W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie.

15 Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że czynność organu, polegająca na udzieleniu odpowiedzi na skargę powszechną z działu VIII KPA, jak również czynność polegająca na podtrzymaniu stanowiska organu w okolicznościach, o których mowa w art. 239 § 1 K.p.a., nie mieści się w żadnej z kategorii spraw należących do kognicji sądów administracyjnych, o których mowa w art. 3 P.p.s.a. Przy tym skarżący nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a., tj. nie wniósł w sprawie ponaglenia.

16 Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, że zarzut dotyczy bezczynności organu polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu dokumentu, który nie istnieje, jest bezzasadny. Nawet gdyby przedmiot skargi potraktować w kategoriach dostępu do informacji publicznej, organ nie pozostaje w bezczynności, albowiem w ramach udzielonej odpowiedzi na zarzuty skarżącego podniesione przez niego w skardze powszechnej, poinformował go także o tym, że dokument, jakiego skarżący się domaga, nigdy nie został wytworzony.

17 W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący wskazał, że wniosek złożył w dniu [...] września 2020 r., a odpowiedź odmowną otrzymał dopiero pismem z dnia [...] września 2020 r., a więc po upływie 14 dni.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

19 Skarga okazała się zasadna.

20 W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd – który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela – że wymóg wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), nie znajduje zastosowania do spraw ze skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 364/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 282/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

21 Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa i mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie. Za bezczynność należy uznać więc nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy.

22 Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.")

23 Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które to nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Decyzje te mogą przy tym zapaść wyłącznie wtedy, gdy wnioskowana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną. Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, lub też zobowiązany podmiot nie jest w posiadaniu żądanej informacji, to wniosek podlega załatwieniu w drodze pisma powiadamiającego.

24 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Komendant Powiatowy Policji w [...] nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego notatki z interwencji domowej przeprowadzonej przez policjantów w dniu [...] sierpnia 2020 r. przy ul. [...] w [...], ani nie wydał decyzji wskazanej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na wniosek poinformował, że policjanci nie sporządzali z interwencji notatki, albowiem wszelkie podjęte czynności dokumentowali w notatnikach służbowych zgodnie z wytycznymi nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych. Jak wynika z akt sprawy, organ zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia [...] września 2020 r. m. in. o udostępnienie notatki z interwencji jako skargę powszechną, o której mowa w dziale VIII K.p.a., a nie jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego organ winien był mu jednak udostępnić wskazaną notatkę i w tym zakresie pozostaje w bezczynności.

25 W okolicznościach faktycznych sprawy dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma więc ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.d.i.p.

26 W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Komendant Powiatowy Policji w [...], jako organ administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego na mocy art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych.

27 Zdaniem Sądu pismo skarżącego z dnia [...] września 2020 r. stanowi przy tym niewątpliwie wniosek z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wola skarżącego otrzymania wnioskowanych informacji w trybie tej ustawy jest jednoznaczna i przejawiała się w sposobie sformułowania wniosku z dnia [...] września 2020 r., w którym skarżący wystąpił o "wydanie notatki urzędowej (...)" i "udzielenia informacji, czy (...)".

28 Poza sporem pozostaje również, że informacja, której nieudostępnienie zostało zakwestionowane w złożonej do Sądu skardze, tj. notatki z interwencji przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 r. przez funkcjonariuszy policji przy ul. [...] w [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

29 W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym notatka urzędowa/służbowa jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, dotyczy sprawy publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a koszty związane z jej funkcjonowaniem są pokrywane z budżetu państwa. Dlatego też informację pochodzącą od funkcjonariusza policji utrwaloną w formie notatki należy traktować jako sprawę publiczną, związaną bezpośrednio z działalnością i funkcjonowaniem policji. Notatki służbowe sporządzone przez Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne, tj. projekt notatek lub zapisów w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania w sprawie karnej lub do akt sądowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 179/18 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

30 Odnosząc się do argumentacji organu, że żądana przez skarżącego informacja nie istnieje, bowiem policjanci biorący udział w interwencji nie sporządzali z niej notatki, albowiem wszelkie podjęte czynności dokumentowali w notatnikach służbowych zgodnie z wytycznymi nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych wskazać należy, że jest ona wadliwa. Choć bowiem skarżący we wniosku z dnia [...] września 2020 r. wystąpił o "wydanie notatki urzędowej", to w dalszej części pisma nazywał ją "notatką z interwencji". Treść pism skarżącego, w tym pism kierowanych do sądu, jednoznacznie przy tym wskazuje, że jego wolą było uzyskanie dokumentacji sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji w toku interwencji przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 r., bez względu na to, jaką formę przybrała. Zasady doświadczenia życiowego wskazują przy tym, że przeciętny obywatel nie odróżnia pojęć "notatki służbowej", "notatki urzędowej", czy też "notatnika służbowego". Wszystkie te rodzaje dokumentów, wraz z raportami i protokołami, są natomiast wytwarzane przez policjantów w celu dokumentowania podejmowanych przez nich czynności. W aktach sprawy znajdują się przy tym kserokopie notatników służbowych sierż. K. Ś. (str. 88-91) oraz sierż. M. O. (str. 32-36), w których funkcjonariusze udokumentowali czynności służbowe wykonywane podczas interwencji przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 r. przy ul. [...] w [...] (k. 5-7, k. 9-12 akt adm.). Notatki te mają postać dokumentu i z akt sprawy nie wynika, aby zostały dołączone do akt jakiegokolwiek postępowania, którego przepisy określałyby odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji, wyłączając tym samym zastosowanie u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że wniosek z dnia [...] września 2020 r. w zakresie udostępnienia dokumentacji służbowej ("notatki") z przedmiotowej interwencji winien zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

31 Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] września 2020 r., udostępnienie żądanej informacji, względnie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, winno nastąpić do dnia [...] października 2020 r. Tymczasem pismem z dnia [...] października 2020 r. organ powiadomił jedynie wnioskodawcę, że z interwencji z dnia [...] sierpnia 2020 r. funkcjonariusze nie sporządzali notatki, albowiem wszelkie podjęte czynności dokumentowali w notatnikach służbowych. Organ pozostaje więc w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. w zakresie żądania udostępnienia dokumentów służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy policji w trakcie interwencji w dniu [...] sierpnia 2020 r.

32 W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. w zakresie żądania udostępnienia dokumentów służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy policji w trakcie interwencji w dniu [...] sierpnia 2020 r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności (pkt I sentencji wyroku).

33 W kontekście powyższego Sąd nadmienia przy tym, że w sytuacji, gdy żądana informacja zawiera dane osobowe podlegające ochronie nie oznacza, że traci ona walor informacji publicznej i nie zwalnia automatycznie zobowiązanego podmiotu z konieczności jej udostępnienia. Co prawda w świetle art. 5 u.d.i.p. udzielenie takiej informacji podlega ograniczeniom i może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej żądaniu, tym niemniej należy pamiętać, że istnieje możliwość udostępnienia informacji w sposób, który nie naruszy dóbr chronionych, tj. poprzez anonimizację (zatarcie) danych wrażliwych. W rozpoznawanej sprawie decydując o formie załatwienia wniosku organ winien mieć na uwadze, że wnioskodawca nie był uczestnikiem interwencji, której dotyczą wpisy w notatnikach służbowych.

34 Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Wynikało z błędnego przekonania organu, że wniosek z dnia [...] września 2020 r. w całości należało zakwalifikować jako skargę powszechną w rozumieniu działu VIII K.p.a. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i na niego odpowiedział, choć jego argumentacja okazała się wadliwa.

35 O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.

36 Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.