Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2023 r., II SAB/Po 11/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2023 r., II SAB/Po 11/23

Sentencja

1 Dnia 13 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłość Prezesa Sądu Okręgowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 r. w zakresie pkt 1., w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezes Sądu Okręgowego [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. M. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność i przewlekłość Prezesa Sądu Okręgowego [...] (zwanego dalej "Prezesem SO") w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 r. w zakresie pkt 1. i 2. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

3 Pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. wnioskodawca wystąpił do Prezesa SO o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

4 "1. Ilość spraw opiniowanych w OZSS [Opiniodawczy Zespół Specjalistów Sądowych – uw. Sądu] do Sądów w ostatnich 5 latach (2017-2021) w sprawie uregulowania kontaktów rodziców z dziećmi?

5 2. Wnioski końcowe opinii do Sądu spraw z ostatnich 5 lat odnośnie kontaktów rodziców z dziećmi w zakresie przyznania kontaktów (bez uwzględnienia świąt, wakacji i ferii. Uwzględniając tylko dzieci, które mieszkają z rodzicami):

6 Dla matek czas kontaktu:

7 - ilość opinii w których czas kontaktu matki z dzieckiem w tygodniu wynosi poniżej 12 godzin?

8 - ilość opinii w których czas kontaktu matki z dzieckiem w tygodniu mieści się w zakresie 12-24 godzin?

9 - ilość opinii w których czas kontaktu matki z dzieckiem w tygodniu mieści się w zakresie 24-72 godzin?

10 - ilość opinii w których czas kontaktu matki z dzieckiem w tygodniu wynosi powyżej 72 godzin?

11 Dla ojców czas kontaktu:

12 - ilość opinii w których czas kontaktu ojca z dzieckiem w tygodniu wynosi poniżej 12 godzin?

13 - ilość opinii w których czas kontaktu ojca z dzieckiem w tygodniu mieści się w zakresie 12-24 godzin?

14 - ilość opinii w których czas kontaktu ojca z dzieckiem w tygodniu mieści się w zakresie 24-72 godzin?

15 - ilość opinii w których czas kontaktu ojca z dzieckiem w tygodniu wynosi powyżej 72 godzin?

16 3. Czy i jakie zostały podjęte działania w związku z 100 % feminizacją w OZSS?"

17 Prezes SO odpowiedział na pismo wnioskodawcy w terminie. Stwierdził, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych w pkt 1. i 2. informacji, ponieważ nie prowadzi tego typu statystyk. Sporządzane sprawozdania nie zawierają żądanych przez niego danych. Ponadto w zakresie pkt 3 – nie jest to informacja publiczna.

18 W piśmie z dnia 1 czerwca 2022 r. wnioskodawca dopytał, czy i jak może uzyskać dostęp do wnioskowanych przez niego opinii, skoro Prezes SO nie udostępnił jemu informacji publicznej. W odpowiedzi na to pismo, Prezes SO wskazał, że nie ma takich informacji, według których można by udostępnić żądane informacje publiczne. Ponadto Prezes SO wskazał, jakie informacje zawiera sprawozdanie, które sporządza Opiniodawczy Zespół Specjalistów Sądowych przy Sądzie Okręgowym [...].

19 Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podniósł w niej wiele zarzutów, które zostały objęte odrębnymi sprawami sądowoadministracyjnymi, zarejestrowanymi pod innymi sygnaturami. Wśród zarzutów, był także zarzut bezczynności oraz przewlekłości Prezesa SO w zakresie udostępnienia jemu informacji publicznej. Zarzut skargi dotyczył nieudostępnienia informacji z pkt 1. i 2. wniosku z dnia 20 kwietnia 2022 r. Skarżący wniósł o udostępnienie jemu informacji publicznej we wnioskowanym zakresie oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że informacje publiczne, które nie są informacją przetworzoną, muszą być udostępnione na wniosek, jeżeli nie zostały udostępnione w miejscach, wskazanych ustawowo. Takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. Rolą Prezesa SO było, zdaniem skarżącego, przeszukanie swoich zasobów i znalezienie informacji objętych wnioskiem skarżącego, a następnie przekazanie jej wnioskodawcy. Oparcie się na analizie sprawozdań jest niewystarczające, w opinii skarżącego.

20 W odpowiedzi na skargę Prezes SO, reprezentowany przez pełnomocnika – adw. A. D. – wniósł o oddalenie skargi. Prezes SO zrelacjonował stan faktyczny. Podniósł, że terminowo udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, datowany na dzień 20 kwietnia 2022 r. Stwierdził, że nie ma danych, o które wnioskował skarżący. Nie można udostępnić danych, których się nie posiada.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

22 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale tylko częściowo.

23 Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości Prezesa SO w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 14 marca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 13 kwietnia 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

24 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

25 Podkreślenia wymaga legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."), w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Prezesa SO mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd.

26 Należy zacząć od tego, że Prezes SO jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jest on bowiem organem Sądu Okręgowego [...], a więc organu wymiaru sprawiedliwości – władzy sądowniczej. Władza sądownicza jest z kolei elementem władzy publicznej, a zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podlega ona obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej. Wniosek ten jest aktualny, gdy dotyczy działalności Opiniodawczego Zespołu Specjalistów Sądowych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 883/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Opiniodawczy Zespół Specjalistów Sądowych jest podmiotem ulokowanym przy Sądzie Okręgowym [...]. Kierownik tego Zespołu sprawuje nadzór nad pracą, jednakże to Prezes SO jest zwierzchnikiem tego podmiotu. Stąd Prezes SO był właściwym adresatem wniosku z dnia 20 kwietnia 2022 r.

27 Nie ulega wątpliwości, że wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej. Stanowią one bowiem wyraz tego, w jaki sposób Opiniodawczy Zespół Specjalistów Sądowych przy Sądzie Okręgowym [...] wykonuje swoje zadania – art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Dotyczą one trybu działania oraz sposobu załatwiania spraw przez tenże podmiot.

28 Skarżący zadał trzy pytania Prezesowi SO, jednakże sprawa ze skargi do tut. Sądu obejmuje tylko dwa pierwsze pytania. Skarżący zażądał od Prezesa SO udostępnienia informacji o ilość opinii sporządzonych przez Opiniodawczy Zespół Specjalistów Sądowych z lat 2017-2022 w sprawach o uregulowanie kontaktów rodziców z dziećmi. Prezes SO, po zapoznaniu się z treścią sprawozdań z działalności Opiniodawczego Zespołu Specjalistów Sądowych przy Sądzie Okręgowym [...], które to sprawozdania nie zawierają takiej kategorii spraw, stwierdził, że nie ma takich informacji. Sąd w składzie orzekającym zaznacza, że to, iż Prezes SO sprawdził wyłącznie w sprawozdaniach, czy jest tam poszukiwana informacja i jej nie znalazł, nie oznacza, że w takiej informacji nie ma. Szczególnie ma to znaczenie, gdy organ ogranicza się do sprawdzenia w tylko jednym obszarze swoich zasobów, a zaniechał dalszych poszukiwań. "Podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien, po pierwsze, w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie, twierdzenie takie uwiarygodnić. Strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części, nie posiada. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się również z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad dobrej administracji. Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniało go z zarzutu bezczynności." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 768/21, dostępny w CBOSA). Nie jest więc tak, że skoro organ sprawdził w jednym miejscu, czy posiada informacje publiczne objęte wniosek o ich udostępnienie, i doszedł do przekonania o braku tych danych, a jednocześnie nie sprawdził w innych miejscach, z wykorzystaniem innych metod poszukiwania, to organ taki może uchylić się od zarzutu bezczynności. Zgodnie z zacytowanym powyżej stanowiskiem, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco sprawdzić wszystkie swoje zasoby, aby udzielić odpowiedzieć wnioskodawcy, że nie posiada informacji objętych wnioskiem o ich udostępnienie. W takiej odpowiedzi należy przedstawić metodykę poszukiwania tych danych, aby przedstawić wnioskodawcy, że istotnie organ ich nie posiada. Jest to o tyle istotne, ponieważ wnioskodawca nie ma żadnych możliwości, aby zweryfikować, czy udzielona jemu odpowiedź jest zgodna z prawdą. Jeżeli organ ogranicza się do sprawdzenia w jednym miejscu, musi liczyć się z zarzutem bezczynności. Nie jest istotne, czy informacje publiczne są zgromadzone w statystykach, czy też innych zestawieniach. Analiza przepisu art. 6 u.d.i.p. wykazuje bowiem, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Okoliczność, że organ władzy publicznej nie kategoryzuje ich w jednolitą pod względem systematyki ilość w postaci danych statystycznych nie zwalnia organu z obowiązku przekazania żądanych informacji (nawet gdyby "nie gromadził danych statystycznych"). Informacją publiczną są bowiem zarówno wiadomości bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których wymienione podmioty używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio.

29 Prezes SO nie powinien ograniczać swoich poszukiwań informacji publicznych objętych wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. do analizy sprawozdań. Powinien on dokonać przeglądu opinii z analizowanego okresu (2017-2022), i w sytuacji, gdy faktycznie przegląd ten wykazał brak wnioskowanych informacji, należałoby odpowiedzieć skarżącemu, że Prezes SO nie dysponuje takimi informacjami. Rację ma skarżący, że zwykła selekcja, przeszukiwanie dokumentów nie jest czynnością wykraczającą poza możliwości organu administracji publicznej. Jeżeli jednak rozmiary dokumentacji, która miałaby podlegać przeszukaniu, a to Prezes SO musiałby jeszcze ustalić, jest na tyle obszerna, że jej analiza utrudniłaby pracę Sądu Okręgowego [...], należałoby uznać, że mowa jest o informacji przetworzonej, a to z kolei wprowadza inny reżim prawny w zakresie udostępniania takiej informacji.

30 Co do pytania nr 2, zawartego we wniosku z dnia 20 kwietnia 2022 r., Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że Prezes SO faktycznie ich nie posiada. Brak danych w sprawozdaniach o ilości opinii z podziałem według kryterium wskazanego przez skarżącego, niewątpliwie prowadzi do wniosku, że nie ma mowy o tym, aby te dane były utrwalone w innej postaci, a szczególnie według złożonego kryterium, takiego, jakie przedstawi skarżący. Zatem w tym zakresie nie można było uznać, że Prezes SO posiada takie informacje.

31 Ponieważ Prezes SO nie skorzystał ze wszystkich możliwości znalezienia informacji, o których mowa w pkt 1 wniosku z dnia 20 kwietnia 2022 r., odpowiedź, chociaż terminowa, była nieprawidłowa, a co najmniej przedwczesna. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Prezes SO dopuścił się zatem bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, a to zostało orzeczone na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa, gdyż za takie należy uznać świadome, celowe i uporczywe lekceważenie wnioskodawcy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny w CBOSA). Prezes SO zwyczajnie popełnił błąd, twierdząc, że sama analiza sprawozdań jest wystarczająca dla udzielenia odpowiedzi na zadane pytania. Nie sposób wskazać tutaj rażące naruszenie prawa szczególnie, że Prezes SO każdorazowo odpowiadał na pisma w terminie ustawowym.

32 Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego dotyczącego stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Należy zauważyć, że Prezes SO nie prowadził żadnego postępowania, ponieważ udostępnienie informacji publicznej nie jest poprzedzone prowadzeniem postępowania administracyjnego. Zastosowanie procedury administracyjnej na gruncie u.d.i.p. ma miejsce wyłącznie w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie można zatem podnosić zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, jeżeli postępowanie nie było w ogóle prowadzone, ponieważ nie było do tego podstawy prawnej.

33 Z uwagi na fakt, że Prezes SO dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji z pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 r., Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał go do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Zaznaczyć należy, że w ciągu tych 14 dni Prezes SO zgromadzi wszystkie akta objęte wnioskiem, tj. z lat 2017-2022 oraz oceni, czy udostępnienie wnioskowanych informacji nie wymaga ich przetworzenia. W zależności od wniosków do jakich dojdzie Prezes SO, podejmie on dalsze działania.

34 O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 100 zł, które stanowią równowartość wpisu stałego od skargi na bezczynność Prezesa SO (pkt V sentencji wyroku).