Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., II SAB/Po 102/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., II SAB/Po 102/16

Sentencja

1 [...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 29 września 2016r. w terminie 14 (czternastu) dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 50zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 26 września 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną na adres urzad@[...].eu , B. K. zwróciła się do Wójta Gminy o przesłanie sprawozdania Wójta z działań międzysesyjnych od dnia 22 sierpnia do 26 września 2016 r., a ponadto, o ile to możliwe, o informacje dotyczące zaplanowanych (potwierdzonych lub kontynuowanych) wyjazdów, spotkań, działań za okres od 27 do 30 września 2016 r.

3 Następnie kolejnym wnioskiem z dnia 29 września 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną na adres urzad@[...].eu , B. K. zwróciła się do Wójta Gminy o przedstawienie wykonanych pisemnie, z rozbiciem na lata 2015 i 2016 ekspertyz, porad i opinii prawnych sporządzonych przez Kancelarię R. S. . Wnioskodawczyni zaznaczyła, że wniosek dotyczy ujęcia daty dokumentu oraz w jakiej sprawie był sporządzony.

4 W odpowiedzi z dnia 5 października 2016 r. pracownik urzędu Gminy [...] wyjaśnił, że sprawozdania Wójta Gminy są zamieszczane na stronie internetowej Gminy [...] i podał link do tej strony. Jednocześnie w piśmie tym wyjaśniono, że we wskazanym okresie Wójt nie miał zaplanowanych wyjazdów, odbył spotkane z ok. 50-osobową grupą uczniów i nauczycieli ze Szkoły Podstawowej w G. i wziął udział w posiedzeniu komisji Rady Gminy.

5 B. K. w kolejnym piśmie z dnia 11 października 2016 r. nawiązując do wniosku z dnia 26 września 2016 r. podała, że wniosła o udzielenie informacji, kiedy Wójt R. B. był w delegacji w [...] (data), z której umieszczone zostały na stronie Urzędu zdjęcia, skoro w okresie od 22 sierpnia do 30 września 2016 r. (zgodnie z udzieloną odpowiedzią), nie miał zaplanowanych ani kontynuowanych wyjazdów.

6 W piśmie z dnia 13 października 2016 r. Wójt [...] odpowiadając na wniosek z dnia 29 września 2016 r. podał, że wszelkie opinie i porady sporządzone przez radcę prawnego Kancelarii są dokumentacją wewnętrzną i nie stanowią informacji publicznej.

7 Tego samego dnia B. K. ponownie zwróciła się o przedstawienie wykonanych pisemnie, także emailowo (z rozbiciem na lata 2015 i 2016) ekspertyz, porad i opinii prawnych sporządzonych przez kancelarię R. S. . Zaznaczyła, że jej wniosek nie dotyczył treści opinii, lecz dat ewentualnych pisemnych porad oraz w jakiej sprawie były sporządzane.

8 W odpowiedzi z dnia 18 października 2016 r. Wójt Gminy podał, że w delegacji w [...] przebywał w dniach od 22 do 26 września 2016 r. Wyjaśnił też, że jego sprawozdanie, o które zwróciła się wnioskodawczyni w dniu 26 września 2016 r., a które zostało udostępnione na stronie internetowej Gminy, obejmowało okres od 10 sierpnia do 21 września 2016 r. Sprawozdanie zaś z kolejnego okresu tj. od 22 września do 14 października 2016 r. zostało w dniu 18 października 2016 r. również zamieszczone na podanej stronie. Odnosząc się do drugiej części wniosku Wójt wyjaśnił, że udzielona informacja dotyczyła "wyjazdów, spotkań i działań za okres do 27 do 30 września 2016 r.", a zatem po terminie, w którym Wójt przebywał w delegacji. Odpowiedź zaś co do działań Wójta w tym okresie została udzielona w dniu 5 października 2016 r.

9 B. K. w kolejnym piśmie z dnia 19 października 2016 r. wskazała, że nie zgadza się z odpowiedzią organu, z uwagi na fakt, że wnioskowała o informację do dnia 26, a nie 21 września 2016 r. Zaznaczyła, że w dniu 26 września 2016 r. Urząd faktycznie posiadał już informację publiczną w zakresie określonym we wniosku.

10 W dniu 24 października 2016 r. B. K. wniosła do Rady Gminy [...] skargę na bezczynność Wójta Gminy zarzucając mu udzielenie niepełnej informacji publicznej. Podniosła, iż Wójt udzielając jej informacji publicznej zataił informację o swym wyjeździe do [...] w dniach 22-26 września 2016 r.

11 Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 25 października 2016 r. nr [...] przekazała powyższą skargę B. K. Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] celem przeprowadzenia kontrolnego, co do wymienionych w niej zarzutów.

12 Pismem z dnia 26 października 2016 r., doręczonym w dniu 31 października 2016 r., Przewodniczący Rady Gminy [...] przesłał B. K. uchwałę z dnia 25 października 2016 r. o przekazaniu skargi Komisji Rewizyjnej oraz poinformował, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., że ze względu na plan pracy Rada Gminy [...] zajmie się rozpatrzeniem sprawy na sesji zaplanowanej na dzień 29 listopada 2016 r.

13 Pismem z dnia 8 listopada 2016 r. B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia niepełnej informacji publicznej poprzez zatajenie informacji na temat wyjazdu Wójta Gminy do [...] w terminie 22-26 września 2016 r. oraz nieudzielenia informacji poprzez przedstawienie wykazu wykonanych dla Urzędu Gminy przez kancelarię prawną R. S. ekspertyz, porad i opinii prawnych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stwierdzenie bezczynności organu w powyższym zakresie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

14 W motywach skargi podniosła, że w związku z faktem, iż w Biuletynie Informacji Publicznej od dnia 22 sierpnia 2016 r. nie były umieszczane sprawozdania Wójta z działań międzysesyjnych, w dniu 26 września 2016 r. wystąpiła do Wójta [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej o podejmowanych przez niego działaniach w okresie od 22 sierpnia 2016 r. do 26 września 2016 r. oraz o planowanych w terminie 27-30 września 2016 r. Jak wskazała skarżąca w dniu 5 października 2016 r. została jej udzielona odpowiedź, w której poinformowano ją, że sprawozdania Wójta są zamieszczane na stronie internetowej Gminy [...]. Jednocześnie podano, że we wskazanym okresie Wójt nie miał zaplanowanych wyjazdów, odbył spotkanie z ok. 50-osobową grupą uczniów i nauczycieli ze Szkoły Podstawowej w G. i wziął udział w posiedzeniu komisji Rady Gminy. Tym samym zdaniem skarżącej poświadczono nieprawdę, albowiem skarżąca pytała o okres od 22 sierpnia do 26 września 2016 r. i od 27 do 30 września 2016 r., a w okresie tym Wójt odbył podróż do [...]. Podniosła, że na stronie Urzędu Gminy ukazały się zdjęcia Wójta R. B. z delegacji do [...] (z pominięciem daty wizyty). Skarżąca wskazała, że w związku z tym zwróciła się ponownie o podanie jej informacji, kiedy Wójt [...] przebywał w [...], skoro w okresie od 22 sierpnia do 30 września 2016 r. nie miał zaplanowanych ani kontynuowanych wyjazdów. Wyjaśniła, że w dniu 18 października 2016 r. uzyskała informację, że Wójt [...] przebywał w delegacji w [...] w dniach od 22 do 26 września 2016 r. Tym samym zdaniem skarżącej udzielona jej uprzednio odpowiedź była nie tylko niezgodna z wnioskiem, ale i niezgodna z prawdą. Podniosła, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a taki wniosek złożyła w dniu 26 września 2016 r. Udostępnienie informacji publicznej winno zaś nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Udostępnienie informacji niepełnej należy zaś uznać za bezczynność organu. Wójt pomimo zatem, że posiadał informację na temat swego wyjazdu służbowego do [...] w dniach 22-26 września 2016 r., nie udzielając informacji w tym zakresie pozostawał w bezczynności.

15 Następnie skarżąca podniosła, że skoro zgodnie z art. 21 u.d.i.p. właściwym do rozpatrywania skarg w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie jest Rada Gminy, lecz sąd administracyjny. W związku z tym Rada Gminy [...] nie była właściwa do rozpatrzenia jej skargi na bezczynność Wójta [...].

16 Zdaniem skarżącej Wójt Gminy pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia jej wniosku w sprawie przedstawienia wykazu wykonanych dla Urzędu Gminy przez kancelarię prawną R. S. ekspertyz, porad i opinii prawnych. Zaznaczyła, że w dniu 30 grudnia 2015 r. Gmina [...] zawarła umowę z S. [...] Kancelarią Radców Prawnych i Doradcy Podatkowego sp. p., a także dnia 7 stycznia 2015 r. umowę o świadczenie pomocy prawnej na świadczenie usług doradztwa prawnego na rzecz Gminy [...]. W związku z powyższym skarżąca w dniu 29 września 2016 r. wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o przedstawienie wykonanych pisemnie, także e-mailowo z rozbiciem na lata 2015 i 2016 ekspertyz, porad i opinii prawnych sporządzonych przez kancelarię R. S.. Zaznaczyła, że jej wniosek dotyczył ujęcia daty dokumentu oraz w jakiej sprawie był sporządzany (bez treści opinii). Jej zdaniem, wbrew twierdzeniom organu, żądane opinii, ekspertyzy nie stanowią dokumentacji wewnętrznej, albowiem ich treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Dokumentami wewnętrznymi są zaś informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Skarżąca wskazała, że opinie i ekspertyzy sporządzane przez kancelarię S. [...] były elementem świadczonych usług doradztwa prawnego na rzecz Gminy [...] za ustalone umową wynagrodzenie. Ponadto jej wniosek dotyczył jedynie dat dokumentów i określenia w jakiej sprawie zostały sporządzone, a nie ich treści.

17 W odpowiedzi Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności organu co do udzielenia niepełnej informacji publicznej poprzez zatajenie informacji co do wyjazdu Wójta [...] do [...] w dniach 22-26 września 2016 r. oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

18 Wyjaśnił, że na wniosek skarżącej z dnia 26 września 2016 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie sprawozdania Wójta z działań międzysesyjnych od dnia 22 sierpnia 2016 r. do dnia 26 września 2016 r. oraz o udzielnie informacji dotyczących zaplanowanych (potwierdzonych lub kontynuowanych) wyjazdów, spotkań, działań za okres od 27 do 30 września 2016 r. odpowiedział w dniu 5 października 2016 r. informując skarżącą, że sprawozdania Wójta są zamieszczane na stronie internetowej Gminy [...]. Wójt zaznaczył, że w dniu udzielenia powyższej informacji na podanej stronie znajdowało się sprawozdanie z jego prac za okres od 10 sierpnia do 21 września 2016 r., lecz w dniu tym Urząd Gminy nie posiadał informacji w postaci sprawozdania z działalności Wójta za okres, który obejmowałby dni 22-26 września 2016 r. Sprawozdania z działalności Wójta za okres od 22 września do 14 października 2016 r. zostały złożone i zamieszczone na gminnej stronie internetowej w dniu 14 października 2016 r. Organ wskazał, że w dniu 5 października 2016 r. skarżącej udzielono informacji odnośnie wyjazdów, spotkań i działań Wójta od 27 do 30 września 2016 r., wskazując, że w okresie tym Wójt nie miał zaplanowanych wyjazdów, odbył spotkanie z ok. 50-osobową grupą uczniów i nauczycieli ze Szkoły Podstawowej w G. i wziął udział w posiedzeniu komisji Rady Gminy. Wójt nadto wyjaśnił, że na wniosek z dnia 11 października 2016 r. o udzielenie informacji, kiedy Wójt [...] odbył delegację do [...], odpowiedziano w dniu 18 października 2016 r. podając, że delegacja ta miała miejsce w dniach 22-26 września 2016 r. Zdaniem organu zarzut jego bezczynności w tym zakresie dotyczy odpowiedzi udzielonej skarżącej przez organ w dniu 5 października 2016 r. Tym samym skarżąca wnosząc skargę w tym zakresie w dniu 10 listopada 2016 r. nie zachowała 30-dniowego terminu do wniesienia skargi zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), co powinno skutkować odrzuceniem skargi.

19 Odnosząc się do zarzutu nieudzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 września 2016 r. Wójt stwierdził, że ugruntowane jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż zewnętrzne opinie, porady i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie podkreślił, że w dniu 13 października 2016 r. udzielił skarżącej odpowiedzi w formie elektronicznej na wyżej wskazany wniosek przedstawiając stanowisko organu w tym zakresie. Nie wydaje się zaś decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie dostępu do informacji publicznej w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem zdaniem Wójta w powyższym zakresie nie pozostaje on w bezczynności.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

21 Skarga okazała się częściowo zasadna.

22 Na wstępie wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 oraz postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10 i z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08). Jednocześnie wskazać trzeba, zwłaszcza wobec żądania organu odrzucenia skargi w zakresie pierwszego z wniosków skarżącej, że wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 2367/15, Lex nr 2106651). W świetle powyższego, zważywszy, że wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone żadnym terminem, a dodatkowo w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – nie jest poprzedzone żadnym środkiem prawnym, za chybione należało uznać żądanie organu odrzucenia skargi w zakresie obejmującym bezczynność organu co do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 26 września 2016 r. z uwagi na przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a.

23 Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei w myśl art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

24 Istotą skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

25 Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

26 W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

27 W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy w związku z niezałatwieniem jej dwóch wniosków o udzielenie informacji publicznej:

28 - wniosku z dnia 26 września 2016 r. o przesłanie sprawozdania Wójta z działań międzysesyjnych od dnia 22 sierpnia 2016 r. do dnia 26 września 2016 r., a także o informacje dotyczące zaplanowanych (potwierdzonych lub kontynuowanych) wyjazdów, spotkań, działań za okres od 27 do 30 września 2016 r., a także

29 - wniosku z dnia 29 września 2016 r. o przedstawienie pisemnie, także emailowo (z rozbiciem na lata 2015 i 2016) dat i jakich spraw dotyczyły ekspertyzy, porady i opinie prawne sporządzone przez Kancelarię R. S..

30 Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.).

31 Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

32 W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Wójt Gminy jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

33 Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

34 Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, tajemnice przedsiębiorstwa czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom.

35 W tej sytuacji wniosek powinien był być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem.

36 Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne staje się jednakże wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

37 W pierwszym rzędzie podmiot wezwany do udostępnienia informacji winien ocenić czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a jeśli tak to czy jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

38 Zauważyć w tym miejscu należy, iż odmowa udostępnienia informacji ma charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem.

39 Powyższe wynika z faktu, iż forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, iż ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. W sytuacji zaś, gdy podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji, nie może on podjąć władczego rozstrzygnięcia co do jej udostępnienia.

40 Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów stanowi w świetle orzecznictwa i doktryny, formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. II SAB 289/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 384/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 maja 2004 r., sygn. II SAB/Wa 83/04 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

41 Dopiero udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi pozytywnej na powyższe pytania będzie go upoważniało do dokonania oceny, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy tez inne tajemnice prawnie chronione i jednocześnie obligowało do zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem, to jest poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

42 Przechodząc do meritum sprawy Sąd w pierwszej kolejności pragnie ustosunkować się do kwestii zarzucanej przez skarżącą organowi bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 września 2016 r. Przypomnieć tylko należy, że ów wniosek dotyczył informacji publicznej o działalności międzysesyjnej Wójta za okres od 22 sierpnia do 26 września 2016 r., a także o zaplanowanych wyjazdach, spotkaniach, działaniach za okres od 27 do 30 września 2016 r.

43 Z treści tegoż wniosku w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wynika nadto, że B. K. zwróciła się o udostępnienie jej nie ogólnej informacji o działalności organu w objętym nim okresie lecz o udostępnienie jej konkretnego dokumentu w postaci sprawozdania Wójta Gminy z działań międzysesyjnych od dnia 22 sierpnia do 26 września 2016 r., oraz o udzielenie jej informacji o zaplanowanych (potwierdzonych lub kontynuowanych) wyjazdach, spotkaniach i działaniach Wójta za okres od 27 do 30 września 2016 r.

44 Skarżąca ów wniosek sprecyzowała i uzupełniła w piśmie z dnia 11 października 2016 r., wskazując, iż żąda również udzielenia informacji o okresie pobytu Wójta [...] w delegacji w [...], z którego wyjazdu zdjęcia zamieszczono na gminnej stronie internetowej.

45 Zważyć należy, iż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący zarówno w dacie wniesienia skargi jak i w dacie orzekania.

46 Zdaniem Sądu wniosek skarżącej z dnia 26 września 2016 r. został przez Wójta załatwiony w sposób prawem przewidziany poprzez udzielenie skarżącej z zachowaniem 14 dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacji, że sprawozdania z jego działalności są zamieszczone na gminnej stronie internetowej i podanie adresu tejże strony. W tej dacie dostępne było na stronie Gminy [...] sprawozdanie z działalności Wójta za okres od 10 sierpnia do 21 września 2016 r. Jednocześnie podano skarżącej informację, że Wójt nie miał zaplanowanych wyjazdów, odbył spotkanie z ok. 5-osobową grupą uczniów i nauczycieli ze Szkoły Podstawowej w G. i wziął udział w posiedzeniu komisji Rady Gminy. Następnie w dniu 18 października 2016 r., z uwagi na sprecyzowanie i uzupełnienie żądania przez skarżącą w zakresie podania daty wyjazdu służbowego Wójta do [...] (pismo z dnia 11 października 2016 r.), organ wyjaśnił, że ów wyjazd odbył się w dniach od 22 do 26 września 2016 r., jednocześnie informując, że sprawozdanie za kolejny okres działalności Wójta (od 22 września do 14 października 2016 r.), a więc m.in. za okres od 27 do 30 września 2016 r., zostało zamieszczone w tym dniu w na stronie internetowej Gminy [...].

47 Z zestawienia sprawozdań z prac Wójta Gminy dostępnych na stronie internetowej wskazanej skarżącej w odpowiedzi na jej pierwotny wniosek o udostępnienie informacji w postaci sprawozdania wójta z działań międzysesyjnych od 22 sierpnia do 26 września wynika zaś w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że dokument, którego udostępnienia zażądała nie istniał zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie udzielenia odpowiedzi na ten wniosek, albowiem w dniu 21 września 2016 r. Wójt sporządził sprawozdanie ze swoich prac za okres od 10 sierpnia 2016 r. do 21 września 2016 r., a więc za okres inny niz wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

48 Co za tym idzie organ nie mógł udostępnić wytworzonego przez Wójta dokumentu w postaci sprawozdania z działań międzysesyjnych od 22 sierpnia 2016 r. do 26 września 2016 r., albowiem informacją w żądanej przez stronę formie nie dysponował.

49 Zauważyć w tym miejscu trzeba, że wprawdzie w odpowiedzi z dnia 5 października 2016 r. nie wskazano wprost, że żądany przez stronę dokument nie istnieje, jednakże wynikało to w sposób nie budzący wątpliwości z informacji znajdujących się na stronie internetowej Gminy [...] pod wskazanym wnioskodawczyni linkiem. Powyższe wynikało także z kolejnego skierowanego do skarżącej pisma organu z dnia 18 października 2016 r., gdzie wprost wskazano, że istniejące i opublikowane na internetowej stronie gminy sprawozdanie Wójta obejmowało okres od 10 sierpnia do 21 września 2016 r., zaś kolejne sprawozdanie obejmowało okres od 22 września do 14 października 2016 r., jednakże zostało ono zamieszczone na stronie internetowej Gminy dopiero w dniu 18 października 2016 r.

50 Powyższe przesądza o tym, iż nie sposób przyjąć, by organ na dzień wniesienia skargi (to jest 10 listopada 2011 r.) pozostawał w bezczynności odnośnie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie jej informacji publicznej w postaci sprawozdania Wójta z działań międzysesyjnych od dnia 22 sierpnia do 26 września 2016 r., albowiem z omówionych powyżej pism skierowanych do skarżącej przez pracownika Urzędu Gminy stanowiących odpowiedź na jej składany w tym zakresie wniosek w sposób jednoznaczny wynikało, że dokument stanowiący jedno sprawozdanie Wójta obejmujące wskazany we wniosku okres nie istnieje, zaś interesujące ja informacje może ona pozyskać z dwóch różnych sprawozdań Wojta obejmujących inne okresy, w części jedynie zbieżne z okresem wskazywanym przez skarżącą.

51 Nie sposób również przyjąć by organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności odnośnie rozpoznania drugiego z wniosków o udostępnienie informacji zawartego w inicjującym postępowanie piśmie z dnia 26 września 2016 r., to jest wniosku o udostępnienie informacji co do zaplanowanych (potwierdzonych lub kontynuowanych) wyjazdów, spotkań, działań Wójta za okres od 27 do 30 września 2016 r.

52 Z treści powyższego wniosku wynikało bowiem w sposób jednoznaczny, iż dotyczy on wyłącznie wskazanego w nim okresu od 27 do 30 września 2016 r. i w takim tez zakresie skarżącej udzielono informacji w piśmie z dnia 5 października 2016 r., doprecyzowanym następnie pismem z dnia 18 października 2016 r.

53 Wobec takiego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie sposób zatem czynić organowi zarzutu, iż udzielając wnioskowanej informacji pominął w niej udział Wójta [...] w delegacji w [...], w sytuacji gdy delegacja ta odbywała się od 22 do 26 września 2016 r., a więc przed okresem objętym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej co do zaplanowanych (potwierdzonych lub kontynuowanych) wyjazdów, spotkań, działań Wójta za okres od 27 do 30 września 2016 r.

54 Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje, iż zdaniem skarżącej udzielona jej w odpowiedzi na wniosek z dnia 26 września 2016 r. informacja była niepełna, albowiem to wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, a nie rozpoznający ten wniosek organ obciąża ciężar takiego sformułowania wniosku, które w jednoznaczny sposób wskazywać będzie na jego intencje i zakres wnioskowanej informacji.

55 Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się (z modyfikacjami) jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), a nie do całego postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, co oznacza, że w przypadku nieprecyzyjnego, względnie mało przejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której organ zamierza udzielić, nie ma on podstawy prawnej do żądania usunięcia braków podania poprzez jego doprecyzowanie, lecz winien udostępnić informacje w takim zakresie w jakim żądanie wynika z wniosku w sposób nie budzący wątpliwości.

56 Inaczej rzecz ujmując to na podmiocie wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej ciąży obowiązek sformułowania wniosku w sposób na tyle jednoznaczny i precyzyjny, by mógł on zostać rozpoznany w pełnym oczekiwanym przez stronę zakresie.

57 Powyższe w żadnym stopniu nie narusza przy tym konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem nawet w sytuacji nieprecyzyjnego, względnie nieprzejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji i nieuzyskania w następstwie tego całości oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie.

58 W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż skoro skarżąca wniosek oz dnia 26 września 2016 r., sformułowała, w ten sposób, ze w punkcie 1. wniosła o udostępnienie zawierającego informację publiczną konkretnie określonego dokumentu w postaci sprawozdania Wójta z działań międzysesyjnych od dnia 22 sierpnia 2016 r. do 26 września 2016 r., a w pkt 2. o udostępnienie informacje dotyczących zaplanowanych (potwierdzonych lub kontynuowanych) wyjazdów, spotkań, działań Wójta za okres od 27 do 30 września 2016 r., to w sytuacji gdy nie istniał żądany przez nią dokument nie mogła oczekiwać, iż organ "domyśli się" jej intencji i z urzędu udzieli jej informacji dotyczącej działań Wójta w okresie jaki miałoby obejmować wnioskowane przez nią sprawozdanie, tym bardziej, że w przeciwieństwie do żądania określonego w pkt 2. swojego pisma, nie wskazała w pkt 1. udostępnienia informacji o jakich konkretnie działaniach Wójta oczekuje.

59 Stąd też Sąd uznał, że w przedstawionym zakresie skarga była bezzasadna i należało ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić, o czym orzeczono w pkt IV wyroku.

60 Niezależnie od powyższego i niejako na marginesie zasadniczych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu powyższego wynika, że co do zasady wskazanie stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, na których znajdują się informacje objęte wnioskiem, stanowi załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej, a wobec tego w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku podejmowania żadnych czynności materialno-technicznych związanych z udzieleniem informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2016 r., II SAB/Go 56/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A contrario z art. 10 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji na stronach internetowych innych niż Biuletyn Informacji Publicznej oznacza, że w dalszym ciągu musi być ona udostępniana na wniosek i jej udostępnienia nie może zastąpić wskazanie adresu internetowego innego niż Biuletyn Informacji Publicznej pod jakim jest ona dostępna.

61 Jednocześnie Sąd uznał, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w zakresie nierozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedstawienie (z rozbiciem na lata 2015 i 2016) dat i jakich spraw dotyczyły ekspertyzy, porady i opinie prawne sporządzone pisemnie, a także e-mailowo przez Kancelarię R. S..

62 Zważyć należy, iż powodem bezczynności organu w tym zakresie jest przekonanie, że żądane przez stronę informacje nie mają charakteru informacji publicznej, albowiem opinie, ekspertyzy i porady prawne świadczone przez kancelarię prawną na rzecz Gminy (na podstawie umowy) są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej.

63 Sąd poglądu organu nie podzielił.

64 Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii prawnej istotnym jest jaki był zakres przedmiotowy żądania skarżącej. Jak wynika z treści wniosku z dnia 29 września 2016 r. B. K. zwróciła się do Wójta [...] o udostępnienie nie ekspertyz, porad i opinii prawnych sporządzonych na rzecz Gminy przez kancelarię prawną R. S. [...], lecz jedynie o podanie za lata 2015-2016 dat i spraw, w jakich ekspertyzy te, opinie i porady prawne były sporządzane. W ocenie Sądu jest to o tyle istotne, że informacja w tym zakresie jest informacją publiczną o dysponowaniu majątkiem publicznym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina [...] (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.),a także o zasadach funkcjonowania władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Jak wynika z wniosku z dnia 29 września 2016 r. skarżąca dysponowała wiedzą, że Gmina [...] związana jest umowami o świadczenie usług prawnych z kancelarią radcy prawnego R. S.. Zważywszy zaś, że uregulowana niniejszymi umowami obsługa prawna Gminy miała charakter odpłatny uznać należy, że faktycznie żądanie zawarte we wspomnianym wniosku odnosiło się sposobu gospodarowania środkami publicznymi przez Wójta Gminy.

65 Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, zgodnie z którym o tym, czy opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została ona opracowana. Przyjmuje się, że nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119)., a także wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, dostępny j.w.). Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należało zwrócić uwagę, że skarżąca swym żądaniem zawartym we wniosku z dnia 29 września 2016 r. nie objęła treści opinii, ekspertyz, czy porad prawnych sporządzonych w formie dokumentów przez kancelarię prawną R. S. [...] na rzecz Gminy [...], lecz zażądała jedynie podania ich dat i w jakich sprawach zostały one sporządzone.

66 Przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów.

67 Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że żądana przez skarżącą informacja w zakresie udostępnienia informacji o datach i rodzaju spraw, w jakich w okresie 2015-2016 kancelaria prawna R. S. sporządzała na rzecz Gminy [...] porady, ekspertyzy i opinie prawne i co za tym idzie także ilości tych opinii, ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem istotną informację o działalności władzy publicznej, w tym o sposobie wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015r. w sprawie IV SAB/Wr 12/15, w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 21/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

68 To ze środków publicznych realizowane są bowiem przez jednostkę samorządu terytorialnego świadczenia z tytułu zawieranych przez Gminę [...] umów dotyczących obsługi prawnej i co za tym idzie stanowią informację publiczną informacje dotyczące wielkości świadczeń wzajemnych (w niniejszej sprawie przybierających postać opinii i porad prawnych) uzyskiwanych przez Gminę w zamian za uiszczane opłaty.

69 Skoro więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to stwierdzić trzeba, że Wójt Gminy zobowiązany był rozpoznać wniosek z dnia 29 września 2016 r. o udostępnienie wskazanych informacji w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p.

70 Mając zaś na uwadze, że organ ww. wniosku nie załatwił Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał go do tego, o czym orzeczono w pkt I. wyroku.

71 Zważywszy zaś na wątpliwości natury prawnej co do charakteru żądanej wnioskiem z dnia 29 września 2016 r. informacji oraz stosunkowo niedługi okres zwłoki organu Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

72 Sąd stwierdziwszy, że skarga B. K. była zasadna jedynie w części przyjął, że skarżącej należy zwrócić jedynie połowę poniesionych przez nią kosztów sądowych tj. połowę wpisu od skargi. Dlatego na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 P.p.s.a orzeczono jak w pkt III. wyroku.

73 Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.