Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2023 r., II SA/Po 926/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2023 r., II SA/Po 926/22

Sentencja

1 Dnia 22 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. .

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 28 września 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. K. (dalej: "strona") od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z 28 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłki stałego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

3 Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym.

4 Wnioskiem z 28 kwietnia 2022 r. strona zwróciła się o udzielenie pomocy w formie przyznania zaległego zasiłki stałego za okres od 2019 r.

5 Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, że strona została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym za okres od 1 maja 2019 r. do 31 maja 2021 r. wyrokiem Sądu Rejonowego P. w P., Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 lutego 2021 r., zmieniającym Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie W. z 21 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wojewódzkie W..

6 Następnie kolejnym orzeczeniem z 23 maja 2022 r. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. zaliczył stronę do stopnia niepełnosprawności lekkiego na okres do 31 maja 2026 r., przy wskazaniu, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 maja 2022 r.

7 Burmistrz – z upoważnienia którego działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. – na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 7 pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s."), odmówił stronie przyznania zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 1 kwietnia 2022 r.

8 Kolegium, utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z dokumentacją. Nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 106 ust. 7-11 u.p.s., bowiem możliwość ich zastosowania inicjuje złożony wniosek o przyznanie zasiłki stałego. Natomiast wniosek o zaległy zasiłek stały strona złożyła dopiero 29 kwietnia 2022 r.

9 W skardze skierowanej do tut. Sądu strona wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie przyczyn niezłożenia wniosku o zasiłek w terminie, 2) art. 37 u.p.s., przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie prawa do zasiłki stałego pomimo spełnienia wszystkich przesłanek, 3) art. 106 ust. 3 u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak było podstaw do wypłaty zasiłku od 1 stycznia 2019 r. do 1 kwietnia 2022 r.

10 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zasiłek stały powinien być przyznany od stycznia 2019 r., bowiem spełnił on przesłanki uzasadniające jego przyznanie. Organ nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności. Wniosek o udzielenie pomocy dotyczy w znacznej części okresu przypadającego na czas trwania epidemii COVID-19 stanowiącej siłę wyższą. Sytuacja skarżącego w tym okresie była bardzo trudna. Obawa przed zarażeniem spowodowała odizolowanie i wycofanie z życia społecznego. Skarżący jest osobą przewlekle chorą, a epidemia stanowiła poważne zagrożenia dla jego życia. Zaskarżona decyzja w żadnym stopniu tego nie uwzględnia. Niemożność złożenia wniosku w okresie pandemicznym uzasadniona jest sytuacją panującą w kraju, obawą przed chorobą oraz utrudnieniami związanymi z funkcjonowaniem placówek w czasie epidemii COVID-19.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

12 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

13 Wyjaśniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zasiłek stały może być w aktualnym stanie prawnym przyznany za okres poprzedzający złożenie wniosku o jego przyznanie, a jeśli tak to jakie są warunki podjęcia takowego rozstrzygnięcia.

14 Poszukując rozwiązania tak sformułowanego problemu prawnego należy, iż podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku stałego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1693dlej u.p.s.).

15 Zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.

16 Z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy nowelizujące art. 106 u.p.s. w zakresie ustalenia prawa do zasiłku stałego z uwagi na niezdolność do pracy. Nowelą z dnia 2 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. Nr 2174) do art. 106 dodano ustępy 7-11, regulujące postępowanie w przypadku złożenia wniosku o zasiłek stały przez osobę nie legitymującą się w momencie złożenia tego wniosku stosownym orzeczeniem potwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy. Zgodnie z art. 106 ust. 7 u.p.s. w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: 1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; 2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego.

17 Natomiast art. 106 ust. 9 u.p.s. wskazuje, że jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem.

18 Wreszcie w myśl art. 106 ust. 10 powołanej ustawy, jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za miesiąc, w którym dostarczono orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, nie stosuje się art. 37 ust. 6 w przypadku pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania.

19 W świetle przywołanych wyżej regulacji stwierdzić należy, iż art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., który wszedł w życie na mocy ustawy z dnia z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2174) jednoznacznie statuuje zasadę, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11.

20 Ochronę praw osób, znajdujących się w szczególnej sytuacji procesowej w związku z toczącym się równolegle postępowaniem w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności zapewniają natomiast art. 106 ust. 7 pkt 1 i ust. 9 u.p.s. Z regulacji tych wynika, że osoba, która spełnia niektóre warunki z art. 37 (ust. 1 i 4 ustawy) a nie posiada jeszcze orzeczenia o całkowitej niepełnosprawności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ma możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia - zasiłku stałego, który może zostać przyznany od daty złożenia wniosku, o ile dostarczy orzeczenie o niepełnosprawności w terminie 60 dni od daty jego wydania.

21 Ustawodawca w zakresie przyznawania zasiłku stałego i ochrony praw osób ubiegających się o taki zasiłek, które nie posiadają jeszcze orzeczenia o stopniu niepełnosprawności koniecznego dla jego uzyskania, przyjął zatem konstrukcję prawną odmienną, niż w przypadku w przypadku przyznawania świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, gdzie zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615) jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

22 W aktualnym stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. nie jest możliwe przyznanie zasiłku stałego z datą wsteczną, za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie takiego zasiłku, zaś strona, które dochodzi ustalenia odpowiedniego stopnia niepełnosprawności, winna złożyć wniosek o zasiłek stały mimo braku orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co w przypadku spełnienia warunków o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy, umożliwia jej uzyskanie zasiłku również za okres, w którym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, o ile postępowanie to zakończy się wydaniem orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego.

23 Inaczej rzecz ujmując przyznanie zasiłku stałego w żadnej sytuacji nie może objąć okresu przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku stałego, niezależnie zarówno od tego kiedy złożony został wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, jak i tego jaka data powstania określonego stopnia niepełnosprawności wskazana została w orzeczeniu o ustaleniu tegoż stopnia.

24 Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego, dokonywanie oceny racjonalności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę w poszczególnych ustawach, a jedynie ocena prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa znajdujących zastosowanie w danej, konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej na podstawie określonych przepisów prawa materialnego.

25 Podkreślić w tym miejscu trzeba, że decyzje w przedmiocie zasiłku stałego mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia nie został pozostawiony uznaniu organu pomocy społecznej, ale wynika z przepisów prawa. Ustawodawca uregulował zarówno warunki przyznania zasiłku stałego, termin jego przyznania i wypłaty. Artykuł 106 ust. 7 u.p.s. jako wyjątek od zasady generalnej przyznawania i wypłaty świadczeń z pomocy społecznej interpretować należy ściśle i niedopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej jego wykładni.

26 Powyższe przesądza o tym, że nie jest możliwe przyznanie zasiłku stałego za okres przed złożeniem wniosku o przyznanie tegoż zasiłku, co do osób, które przed sądem powszechnym domagały się rozstrzygnięcia w przedmiocie stopnia niepełnosprawności i odpowiedni wniosek do organu pomocy społecznej złożyły dopiero po zakończeniu sprawy sądowej (por. wyroki NSA z 12 marca 2020 r., sygn. I OSK 2670/19 oraz z z 5 listopada 2021 r., sygn. I OSK 78/20 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

27 Takie rozstrzygnięcie prowadziłoby bowiem do wyinterpretowania dodatkowej przesłanki przyznania zasiłku stałego z datą wsteczną, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

28 Skoro zatem w sprawie nie ulega wątpliwości, że R. K. wniosek o przyznanie zaległego zasiłku stałego za okres kiedy to zgodnie z orzeczeniem sądu powszechnego z 23 lutego 2021 r., zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, złożył dopiero 29 kwietnia 2022 r., to brak było podstaw do przyznania mu zasiłku stałego za okres sprzed miesiąca złożenia wniosku o przyznanie tegoż zasiłku.

29 Orzekające w sprawie organy nie naruszyły zatem wskazanych w skardze jako wzorce kontroli art. 37 i art. 106 ust. 3 u.p.s., albowiem fakt spełnienia od określonej daty wynikających z art. 37 u.p.s. przesłanek przyznania zasiłku stałego, nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania tegoż zasiłku od tej daty, albowiem kwestie wypłacania i przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej reguluje także art. 106 ust. 3 tej samej ustawy, który wiąże powstanie ekspektatywy prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej z datą złożenia wniosku o przyznanie tegoż zasiłku.

30 Bez znaczenia pozostają podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z przyczynami tak późnego złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego, w tym powoływanie się na stan epidemii COVID-19.

31 Zauważyć bowiem należy, iż ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374 ze zm.) nie przewiduje, odmiennie niż w przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 15zzzib tej ustawy), możliwości przyznawania zasiłku stałego z datą wsteczną względem daty złożenia wniosku. Przepisów dających możliwość wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia orzekający w sprawie Sąd nie odnalazł także w innych aktach prawnych , jak tez nie wskazano ich w skardze.

32 Powyższe przesądza o bezzasadności zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 77§ 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., albowiem niewyjaśnione w ocenie strony okoliczności nie są okolicznościami istotnymi i mającymi jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Ciążący na organach obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza bowiem konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych.

33 Stąd też na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.