Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Po 902/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Po 902/12

Sentencja

1 Dnia 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] września 2012 r. M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr XV/92/2012 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w dolinie rzeki Wełny i Jeziora Łęgowskiego, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania.

3 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem wymienionej nieruchomości, nabytej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Wągrowca z dnia [...] lutego 2000 r. Ojciec skarżącego wzniósł na działce nr [...] budynek gospodarczy z paszarnią i ogrodził teren posesji. Nie zgłoszono wtedy żadnych zastrzeżeń co do zabudowy tego terenu. W chwili uzyskania prawa własności nieruchomość posiadała status rolniczy i była użytkowana jako gospodarstwo rolne w dziale specjalnym rolnictwa – hodowli zwierząt futerkowych. Prowadząc gospodarstwo rolne, skarżący w dniu [...] listopada 2004 r. zgłosił do Starosty Powiatowego w W. zamiar wykonania robót budowlanych na swojej nieruchomości w postaci ogrodzenia działki płotem z płyt betonowych o wys. 2 m. Działka nr [...] objęta była wtedy tylko częściowo planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym wspomnianą uchwałą z dnia [...] września 2003 r., który zaliczał ją do terenów zieleni nieurządzonej (W12-2ZN). Mimo uzyskania zgody, skarżący nie przystąpił do wykonania opisanych wyżej prac z uwagi na trudności finansowe. Jednocześnie M. L. uzyskał informację od Burmistrza Miasta Wągrowca, że w ciągu kilku lat plan miejscowy będzie zmieniany, a jeżeli skarżący chce by jego interes prawny został uwzględniony, to powinien złożyć odpowiedni protest. Takie pismo skarżący skierował w 2005 r., ale nie uzyskał na nie żadnej odpowiedzi. Wobec tego M. L. był przekonany, że w procedurze uchwalania nowego planu miejscowego złożony przez niego protest zostanie uwzględniony, co jednak nie nastąpiło. W § 7 ust. 1 pkt 6 powołanej uchwały z dnia 23 lutego 2012 r. wprowadzono bowiem zakaz stosowania ogrodzeń betonowych ażurowych i pełnych oraz pełnych ogrodzeń z innych materiałów z wyłączeniem niezbędnych elementów osłonowych. Z zaskarżonej uchwały wynika zarazem, że działka nr [...] objęta jest zakazem budowy budynków, pomieszczeń i pawilonów. Wobec tego skarżący nie może prowadzić działalności gospodarczej, a wobec zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania ogrodzenia wniesiono sprzeciw, negatywnie rozpatrując zarazem odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż z perspektywy prowadzonej hodowli zwierząt futerkowych działka nr [...] stała się bezużyteczna. Hodowla prowadzona przez skarżącego jest w chwili obecnej zagrożona i nie może się dalej rozwijać z uwagi na brak miejsca. W konsekwencji należy uznać, że Rada Miejska w Wągrowcu przekroczyła władztwo planistyczne.

4 W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października Burmistrz Miasta Wągrowca wniósł o jej oddalenie.

5 W uzasadnieniu organ wskazał, ze podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczą jego interesu faktycznego, a nie prawnego. Zaskarżony plan miejscowy nie naruszył granic władania nieruchomością ani prawa dysponowania własnością. W uchwalonym planie rozważono uwarunkowania przyrodnicze terenów doliny rzeki jako istotnego korytarza ekologicznego i wymogi jego ochrony. Przeznaczenie działki nr [...] pod tereny lasów (Zl) oraz tereny zieleni naturalnej (Zn) nastąpiło zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca (uchwala nr XVI/100/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r.). Ponadto, w żadnym z poprzednio obowiązujących planów miejscowych działka nr [...] nie była przeznaczona pod zabudowę. Zgodnie bowiem z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca, zatwierdzonego uchwałą nr 64/93 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 30 grudnia 1993 r., nieruchomość ta znajdowała się w strefie niezabudowanej i była przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej, w tym łąki i sady stanowiące ekosystem terenów zieleni. Przedmiotowa działka była także objęta częściowo planem miejscowym, przyjętym uchwałą nr 30/2003 z dnia 25 września 2003 r. Zgodnie z tym planem działka skarżącego została przeznaczone pod tereny zieleni nieurządzonej (W12-2ZN). Tym samym grunt ten nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę zagrodową, a zwłaszcza pod hodowlę zwierząt futerkowych. Ponadto, skarżący w sposób nieuprawniony powołuje się na protest z dnia [...] marca 2005 r., gdyż pismo to dotyczyło projektu planu miejscowego, który nie został ostatecznie przedłożony do uchwalenia. Skarżący nie składał poza tym żadnych pism w ramach postępowania w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwała z dnia 23 lutego 2012 r. nie została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

7 Skarga okazała się bezzasadna.

8 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

9 W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, przy czym na podstawie art. 147 § 1 tejże ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

10 Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że interes prawny oznacza istnienie pewnej więzi pomiędzy daną osobą a określoną normą prawa materialnego. Taki interes musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny, a jego naruszenie polega na nieuzasadnionym pogorszeniu sytuacji prawnej podmiotu.

11 Zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k. 37 akt sądowych), jak i w skardze z dnia [...] września 2012 r. (k. 3-8 akt sądowych) M. L. kwestionował uchwałę nr XV/92/2012 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w dolinie rzeki Wełny i Jeziora Łęgowskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1481). Skarżący nie zgadzał się przy tym z zakazem zabudowy oraz zakazem wznoszenia ogrodzeń, jaki został przewidziany w powyższej uchwale w odniesieniu do należącej do niego działki nr [...]. Takie postanowienie zamyka mu bowiem drogę do rozwijania prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na hodowli zwierząt futerkowych. Można zatem stwierdzić, że skarżący wywodził swój interes prawny z prawa własności, którego ochrony domagał się w niniejszej sprawie. Trzeba jednak od razu zaznaczyć, że prawo własności, choć niewątpliwie jest najszerszym prawem rzeczowym, nie ma bynajmniej charakteru absolutnego.

12 Do aktów normatywnych ograniczających prawo własności zalicza się ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kształtują bowiem, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza nałożenie na właściciela we wspomnianym akcie prawa miejscowego pewnych ograniczeń co do sposobu korzystania z rzeczy. Takie ograniczenie nie może być jednak nadmierne, a nadto powinno być uzasadnione i uwzględniać interesy wszystkich podmiotów, których dotyczy.

13 Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga M. L. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2012 r. nie naruszała jego interesu prawnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że zdecydowana większość z uchwalonych jak dotąd miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego również wprowadzała zakaz zabudowy na terenie działki nr [...].

14 Zgodnie z uchwałą nr 30/2003 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 25 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pomiędzy ul. Skocką a ul. Rogozińską w Wągrowcu (IV etap budowy ulicy zbiorczej – obwodnicy) (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 178 poz. 3309), bezpośrednio poprzedzającą zaskarżoną uchwałę z dnia 23 lutego 2012 r., teren działki nr [...] był oznaczony symbolem Zl (teren lasów) i Zn (teren zieleni naturalnej) oraz zaliczony do obszaru W12-2ZN. Jak wynika przy tym z § 5 pkt 11 i 12 cytowanej uchwały, na terenie, dla którego sporządzono plan miejscowy, obowiązywał zakaz budowy ogrodzeń, których ażurowość całkowita była mniejsza niż 40% i których wysokość przekraczała 1,60 m od poziomu gruntu oraz zakaz budowy ogrodzenia z prefabrykatów żelbetonowych i betonowych. Z kolei § 34 ust. 2 tejże uchwały zakazywał na terenie oznaczonym jako W12-2ZN wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem dróg oraz obiektów inżynierskich drogowych służących celom komunikacji publicznej lub – w uzasadnionych przypadkach – celom dojazdu do działek właścicieli.

15 Podobne rozwiązanie przewidziano w uchwale nr XXIV/64/93 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 30 grudnia 1993 r., zatwierdzającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Pilskiego nr 1 z dnia 7 lipca 1994 r.), która poprzedzała opisaną wyżej uchwałę z dnia 25 września 2003 r. Przedmiotowa działka została oznaczona w miejscowym planie ogólnym symbolem Ł (tereny zieleni nieurządzonej, w tym łąki i sady stanowiące ekosystem terenów zieleni), dla których pkt 1.3.1. tejże uchwały wprowadzał co do zasady zakaz budowy obiektów innych niż urządzenia infrastruktury technicznej.

16 Tylko w świetle najstarszego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca, zatwierdzonego uchwałą nr XIV/64/82 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Pile z dnia 14 maja 1982 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Pile nr 8 z dnia 31 maja 1982 r.), działka nr [...] została oznaczona symbolem UI jako teren przeznaczony pod inne usługi. Z adnotacji poczynionej na kopii tejże uchwały wynika zarazem, że opisany ogólny plan miejscowy obowiązywał do 1990 r. (załącznik nr 7 do pisma z dnia 7 stycznia 2013 r. – k. 109-110 akty sądowych). Tym samym powyższa uchwała nie tylko nie pozostaje już w mocy od dłuższego czasu, lecz ponadto proponowane w niej rozstrzygnięcie dotyczące działki skarżącego nie było kontynuowane w żadnym z późniejszych aktów planistycznych. Obecnie zatem powyższa uchwała z dnia 14 maja 1982 r. posiada więc walor tylko historyczny.

17 Konkluzję tę wzmacnia poza tym analiza studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wągrowiec. W studium, zatwierdzonym uchwałą nr XVI/100/2007 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 grudnia 2007 r., działka nr [...] została bowiem zaliczona do obszarów wyłączonych z zabudowy jako tereny przyrodnicze systemu wód otwartych. Podobną regulację zawierało wcześniejsze studium, zatwierdzone uchwałą nr 19/98 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17 czerwca 1998 r., zgodnie z którym grunt skarżącego zakwalifikowano jako tereny zieleni urządzonej i jednocześnie znajdujące się poza obszarem przeznaczonym pod zabudowę.

18 W konsekwencji należy więc stwierdzić, że skarżący nie mógłby zabudować przedmiotowej działki nawet gdyby uchwała z dnia 23 lutego 2012 r. nie została w ogóle podjęta, skoro poprzednio obowiązujące plany miejscowe także wprowadzały zakaz zabudowy na tym terenie. Sytuacja prawna M. L. nie uległa wobec tego pogorszeniu w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Na marginesie należy jeszcze zauważyć, że skarżący najprawdopodobniej nie uzyskałby również pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdyby dla działki nr [...] nie został uchwalony żaden plan miejscowy. Ze względu bowiem na usytuowanie tej nieruchomości nie wydaje się możliwy do spełnienia chociażby wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

19 Trzeba poza tym podkreślić, że objęcie działki nr [...] zakazem zabudowy nie jest rozwiązaniem nowym, wprowadzonym dopiero w uchwale z dnia 23 lutego 2012 r. Stanowi ono w istocie kontynuację wypracowanej wcześniej koncepcji co do sposobu zagospodarowania omawianej przestrzeni, przy czym rozwiązanie to sięga co najmniej okresu uchwalania przywoływanego już wyżej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 grudnia 1993 r. Tym samym sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie ulegał modyfikacji od około 20 lat. Dlatego też kwestionowane przez M. L. postanowienia uchwały z dnia 23 lutego 2012 r. nie mogą być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego, mimo istotnego ograniczenia prawa własności.

20 Trzeba zarazem podkreślić, że M. L. nie brał aktywnego udziału w procedurze uchwalania planu miejscowego z dnia 23 lutego 2012 r. Tym samym pozbawił się on możliwości zgłaszania postulatów co do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...]. W skardze z dnia [...] września 2012 r. wskazywał on wprawdzie na błędne poinformowanie go o możliwości złożenia protestu, lecz niemniej trzeba podkreślić, że proces uchwalania planu miejscowego został skonstruowany w sposób mający na celu zapewnienie jak najszerszego udziału osób zainteresowanych. Dlatego podawane są do wiadomości publicznej w szczególności informacje o terminie zapoznania się z projektem planu i składania stosownych wniosków. Wymogi te zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie. Obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta Wągrowca zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (k. 20 akt adm.), zamieszczając też stosowne ogłoszenie w prasie lokalnej (k. 22 akt adm.). Ponadto, obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta Wągrowca powiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (k. 295 akt adm.). Informacja ta została także opublikowana w lokalnej prasie (k. 299 akt adm.). W dniu [...] stycznia 2012 r. odbyła się też publiczna dyskusja nad przyjętymi w tym planie rozwiązaniami (k. 301-305 akt adm.).

21 W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).