Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2020 r., II SA/Po 897/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2020 r., II SA/Po 897/19

Sentencja

1 Dnia 10 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 roku, Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości oddala skargę

Uzasadnienie

2 Prezydenta Miasta K. (dalej w skrócie: Prezydenta MK) decyzją z [...] kwietnia 2019 r. , znak: [...] [...] :

3 1. Odmówił ustalenia na rzecz S. K. i L. K. odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej własność J. K., położonej w K. przy ul. [...] - działki nr: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii energetycznej napowietrznej 110 kV, w tym słupa metalowego na fundamencie betonowym,

4 Odmówił ustalenia na rzecz S. K. i L. K. odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej własność J. K., położonej w K. przy ul. [...] - działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii energetycznej podziemnej eWD.

5 W uzasadnieniu wyjaśniono, iż S. K. w dniu [...] sierpnia 2018 r. złożył do Prezydenta Miasta K. wniosek o ustalenie i wypłatę na jego rzecz odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości - działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], tj. dawnej działki nr [...] z tytułu posadowienia na tej nieruchomości linii energetycznej napowietrznej 110 kV, w tym słupa metalowego na fundamencie betonowym oraz linii energetycznej podziemnej eWD (na działkach nr [...], [...]).

6 W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz dokonane ustalenia dotyczące lokalizacji, przebiegu i powstania linii energetycznej napowietrznej 110 kW i linii energetycznej podziemnej eWD na wyżej opisanych nieruchomościach.

7 Dalej Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawa o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaznaczono, że odszkodowanie w trybie administracyjnoprawnym może być ustalone wyłącznie za nieruchomość, która została wywłaszczona aktem administracyjnym lub innym z nim zrównanym oraz powierzchni tam wskazanej, o ile nie nastąpiło to już w tym akcie. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi więc wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Dalej stwierdzono, że obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 124 ust. 1), jak i ich odpowiedniki sprzed 1 stycznia 1998 r. w odniesieniu do wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności wskutek posadowienia na nieruchomości urządzeń przesyłowych, przewidują prawo do odszkodowania ustalanego w drodze administracyjnej tylko wtedy, gdy doszło do wydania decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Prezydent Miasta K. ustalił, iż w obrocie prawnym nie występuje decyzja poświadczająca, iż w drodze wywłaszczenia w sposób władczy, to jest z woli organu administracji państwowej, doszło do ograniczenia prawa własności działek nr [...], [...] w obrębie [...], poprzez zezwolenie inwestorowi na posadowienie w ich granicach podziemnej linii energetycznej eWD. Zajęcie nieruchomości nastąpiło tu poza procedurą wywłaszczenia. Prezydent Miasta K. stwierdził więc, iż nie doszło do pozbawienia J. K. właścicielki gruntu zajętego pod inwestycję budowy podziemnej linii energetycznej eWD prawa własności w trybie wywłaszczenia. Tym samym nie jest możliwe przyznanie wnioskodawcom odrębną decyzją wydawaną na mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 128 ust. 4 w zw. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami żądanego odszkodowania z tego tytułu.

8 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K..

9 W pismem stanowiącym uzupełnienie odwołania S. K. zauważył, iż linia podziemna eWD został wykonana na podstawie władczego działania organu państwa. Podniesiono, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi aktualnie samodzielną podstawę do ustalenia odszkodowania w każdej sytuacji władczego pozbawienia lub ograniczenia prawa własności nieruchomości.

10 Wojewoda, decyzją z [...] września 2019 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta MK w mocy w pkt. 2, tj. w części dotyczącej odmowy ustalenia na rzecz S. K. i L. K. odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej własność J. K., położonej w K. przy ul. [...] - działki nr [...] i [...] w obrębie [...], w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii energetycznej podziemnej eWD.

11 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż wnioskodawcy S. K. i L. K. będący spadkobiercami J. K. domagają się odszkodowania za ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez poprowadzenie przez aktualne działki [...] i [...] linii kablowej podziemnej eWD.

12 Organ zauważył, iż wnioskodawcy zarówno we wniosku, jak i w toku postępowania przyznali, że według ich wiedzy, rzeczona linia podziemna została posadowiona bez tytułu prawnego. W celu bezspornego zidentyfikowania lokalizacji i przebiegu tejże linii, w toku postępowania drugoinstancyjnego, Wojewoda zwrócił się do Spółki A o wyszczególnienie wszystkich linii elektroenergetycznych 110 kV i 15 kV stanowiących własność Spółki znajdujących się na ww. działkach wraz ze wskazaniem, przez które z tych działek przechodzą poszczególne linie elektroenergetyczne oraz oznaczenie decyzji (poprzez wskazanie organu wydającego decyzję, sygnatury decyzji oraz daty jej wydania), na podstawie których Spółka bądź jej poprzednicy prawni otrzymali w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 maja 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości bądź późniejszych analogicznych przepisów prawo do wejścia na ww. działki w celu założenia i przeprowadzenia przez nie przedmiotowych linii elektroenergetycznych. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że odpowiadając na powyższe, Spółka A wyjaśniła, iż przez działkę nr [...] przebiega linia kablowa średniego napięcia 15kV (obecnie nieczynna), przez działkę nr [...] przebiegają: linia napowietrzna wysokiego napięcia 110kV; linia kablowa średniego napięcia 15kV; linia kablowa średniego napięcia 15kV; linia kablowa średniego napięcia 15kV; przez działkę nr [...] przebiega linia napowietrzna wysokiego napięcia 110kV; przez działkę nr [...] przebiega linia napowietrzna wysokiego napięcia [...] Ponadto Spółka wyjaśniła, że linia napowietrzna wysokiego napięcia zlokalizowana na działkach nr [...], [...] oraz [...] została pobudowana w ramach decyzji [...] z dnia [...] maja 1974 r. wydanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta i Powiatu w K.. Z kolei linia kablowa średniego napięcia 15kV na działce nr [...] została pobudowana w ramach decyzji [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. wydanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarządu Gospodarki terenami Urzędu Miasta i Powiatu w K..

13 Wojewoda zauważył, że decyzją [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu w K. na wejście na teren w związku z budową linii napowietrznej i kablowej 15kV z rozdzielni A-6 w K. w pobliżu [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Zezwoleniem objęte były m.in. dwie działki położone w K. przy ul. [...], nr działki [...] i [...], stanowiące własność J. K.. Jednakże mając na względzie przedstawioną historię podziałów działki nr [...] oraz fakt, że - jak podała Spółka A - linia średniego napięcia objęta powyższa decyzją przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą niegdyś część działki nr [...], która z kolei stanowiła część dawnej działki nr [...] należało wywnioskować, że linia średniego napięcia 15kV objęta decyzją z [...] stycznia 1974 r., znak [...] nie jest linią, o której mowa we wniosku o ustalenie odszkodowania. Zatem brak jest decyzji, która zezwalała na wejście w teren celem budowy linii podziemnej eWD, a tym samym brak jest podstawy do ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

14 Pismem z [...] września 2019 r. L. K. wniósł skargę na powyższa decyzję zaznaczając, iż skarga dotyczy linii podziemnej.

15 W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Wojewody oparta jest na braku wiedzy na temat dokumentacji kierowanej do tego organu zatytułowanej "Żądanie Wyłączenia z obiegu prawnego" z [...] września 2019 r. dotyczącej usunięcia z obiegu prawnego wszelkich decyzji wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości położonej w K., ul. [...] działka nr [...] i nieruchomości w K., ul. [...] i [...] działki nr [...], [...]/2 i [...].

16 Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

17 Pismem z [...] czerwca 2020 r. uczestnik postępowania – S. K. wskazał, iż kwestionuje postanowienia Prezydenta MK z dnia[...] grudnia 2019 r. o zawieszeniu postępowania. Z treści pisma wynika, iż postanowienie to zapadło w sprawie ustalenia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej własność J. K., położonej w K. przy ul. [...] - działki nr: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii energetycznej napowietrznej 110 kV.

18 Obecny na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. pełnomocnik L. K. wniósł o uwzględnię skargi wskazując, iż w jego ocenie brak decyzji w sprawie budowy linii nie uniemożliwia ustalenia odszkodowania podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje.

20 W pierwszej kolejności wyjaśnić należ, iż kontrolą sądowadminsatrcyjną objęta jest jedynie zaskarżona decyzja Wojewody z [...] września 2019 r. znak [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2019 r. , znak: [...] [...] w mocy w zakresie w pkt. 2, tj. w części dotyczącej odmowy ustalenia na rzecz S. K. i L. K. odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej własność J. K., położonej w K. przy ul. [...] - działki nr [...] i [...] w obrębie [...], w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii energetycznej podziemnej eWD.

21 Zauważyć należy, iż Wojewody odrębną decyzją z tej samej daty i o tym samym numerze, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2019 r. w zakresie pkt 1 tj. odmowy ustalenia na rzecz S. K. i L. K. odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej własność J. K., położonej w K. przy ul. [...] - działki nr: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii energetycznej napowietrznej 110 kV, w tym słupa metalowego na fundamencie betonowym. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego – nie wniesiono od niej sprzeciwu, a więc stała się ostateczna i prawomocna i nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej pozostają zatem czynności podejmowane przez organy administracji w postępowaniu toczącym się w zakresie wniosku o ustalenia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości stanowiącej własność J. K., położonej w K. przy ul. [...] - działki nr: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii energetycznej napowietrznej 110 kV, do których odniesiono się w piśmie procesowym S. K. z [...] czerwca 2020 r.

22 Dalej wskazać należy, iż skarga okazał się niezasadna.

23 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

24 Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).

25 Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65 – dalej: "u.g.n." ) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Celem tego przepisu jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zatem dla zastosowania tej regulacji istotne jest ustalenie, czy przepisy, na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przewidywały, czy też nie przewidywały odszkodowania lub wprost stwierdzały bezpłatność przejęcia nieruchomości. Sąd podziela przy tym stanowisko zajęte przez Wojewodę, iż dopuszcza się możliwość wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż u.g.n. (por. wyrok NSA z z 6 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1857/15, z 25 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 13/17 i z dnia 9 listopada 2017r. o sygn .akt I OSK 23/16 - dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd podziela także stanowisko, iż tylko w przypadku, gdy do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło w formie władczej, na określonej podstawie prawnej (co, oczywiście, nie oznacza, że zawsze w sposób w pełni z nią zgodny) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przeciwnym razie do ustalenia ewentualnego odszkodowania właściwym będzie, na zasadach ogólnych, sąd powszechny. Tylko bowiem pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania – przede wszystkim na podstawie decyzji administracyjnej - może być objęte dyspozycją przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wynika to już z samej istoty "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (taki tytuł nosi rozdział 5 w dziale III u.g.n., obejmujący m.in. art. 129), które stanowi jedną z postaci odpowiedzialności odszkodowawczej za legalne działania administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 250/18 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, odszkodowanie w trybie administracyjnoprawnym może być ustalone wyłącznie za nieruchomość, która została wywłaszczona aktem administracyjnym, lub innym z nim zrównanym oraz o powierzchni tam wskazanej, o ile nie nastąpiło to już w tym akcie. Organy administracyjne nie mogą natomiast orzekać o odszkodowaniu za nieruchomość, która została zajęta w całości lub w części przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia. Wówczas mają zastosowanie odpowiednie regulacje cywilnoprawne (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 Należy zauważyć, iż mimo podejmowanych działań organy nie odnalazły dokumentacji dotyczące budowy ww. linii. W szczególności brak jest decyzji zezwalającej inwestorowi na zajęcie nieruchomości należącej do ówczesnego właściciela w celu przeprowadzenia przedmiotowej linii kablowej. Z twierdzeń wnioskodawców wynika, iż linia eWD został zrealizowana pod koniec lat siedemdziesiątych. W okresie tym obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 tej ustawy, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły – za zezwoleniem prezydium powiatowej rady narodowej – zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową, ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy, na żądanie właścicieli nieruchomości prezydium powiatowej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości orzekało o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2. Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach winno być ustalone i wypłacone w przeciągu 30 dni od powstania strat. Właścicielom nie przysługiwało odszkodowanie, jeżeli pomimo ograniczenia nie ponieśli szkody (art. 36 ust. 2 i 3 ustawy).Z powyższego wynika, że legalna budowa linii kablowej w tym okresie wymagała uzyskania zezwolenia prezydium powiatowej rady narodowej. Jak wskazano wyżej organy nie odnalazły takiej decyzji. Wojewoda trafnie zauważył, iż decyzji [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. wydanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miasta i Powiatu w K. zezwalała na budowę linii kablowej na teren działek [...] i [...], których granice nie pokrywały się nigdy z granicami dzisiejszych działek o nr [...] i [...] ( działki te stanowiły niegdyś część działki nr i [...], a wcześniej działki [...]). Zaznaczyć też należy, iż sami wnioskodawcy podnosili, iż budowa tej linii miała miejsce z samowolnym ( bez tytułu prawnego) działaniem przedsiębiorstwa energetycznego (patrz. m.in. pismo S. K. z [...] września 2019 r. złożone w toku postępowania odwoławczego). Prawdziwość tych twierdzeń nie została w toku postępowania podważona. Przede wszystkim zaś nie zostało wykazane, aby do pozbawienia praw do nieruchomości doszło na określonej podstawie prawnej, czyli wskutek legalnych działań organów władzy publicznej. Z tych też przyczyn Sąd podziela stanowisko, że w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za faktycznie zajętą część nieruchomości, nieobjętej decyzją wywłaszczeniową, skarżącym przysługuje droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie zaś droga administracyjna.

27 Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.