Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2014 r., II SA/Po 667/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2014 r., II SA/Po 667/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pomocy w zakresie dożywiania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2014r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...]marca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy z powołaniem na art. 104, art.163 kodeksu postępowania administracyjnego i art.6 pkt.16, art.109 w zw. z art.106 ust.5ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 ze zm.) uchylił trzy własne decyzje, dnia [...]04.2014 r., z dnia [...]07.2013 r. i z dnia [...]10.2013 r. w części przyznającej pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności za okres od 1.05.2013 r. do 31.08.2013 r. oraz od 1.10.2013 r. do 31.12.2013 r. na łączna kwotę [...]zł. Z uzasadnienia wynika, że organ ustalił iż w trakcie pobierania przyznanych zasiłków strona nie poinformowała o zmianie swojej sytuacji majątkowej. Zmiana sytuacji majątkowej wynikała z faktu, że strona zawarła umowę najmu mieszkania z dnia 30.03.2013 r. i nie poinformowała o zmianie swojej sytuacji majątkowej.

3 Odwołanie od tej decyzji złożyła R. B. domagając się uchylenia decyzji i argumentując, że od marca 2013 r. nie pobierała czynszu za wynajem mieszkania z uwagi na fakt, że najemcy pokryli koszty przyłącza wodociągowego do domu za co zgodziła się aby w nim mieszkali. Przyznając fakt nie poinformowania organu o zawartej umowie twierdzi jednocześnie, że nie przekracza wymaganego kryterium dochodowego aby pomoc na dożywianie otrzymać, zapewniła także, że otrzymanych środków nie zmarnotrawiła, a wydała na jedzenie dla dzieci.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

5 W uzasadnieniu podano, iż w toku prowadzonego postępowania ujawniono, iż R. B. w dniu 30 marca 2013r. zawarła umowę najmu mieszkania na okres 12 miesięcy a następnie w dniu 28 grudnia 2013r. strony podpisały aneks do wskazanej umowy przedłużając okres jej obowiązywania od 1 stycznia 2014r. do 31 grudnia 2014r. Z tytułu zawartych umów odwołująca uzyskiwała dochód, o którym niepoinformowała organu w trakcie postępowania o udzielenie pomocy na zakup posiłku lub dożywianie. Wskazana zmiana sytuacji dochodowej ma wpływ na podstawę przyznania wnioskowanej pomocy, lecz fakt ten nie był znany w momencie przyznawania świadczenia.

6 Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5.

7 Jedną z przesłanek obligatoryjnej weryfikacji decyzji jest zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Koresponduje ona z art. 109 powołanej ustawy nakładającym na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej związanej z udzieleniem pomocy. Według Kolegium w przedmiotowej sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka weryfikacji decyzji - zmiana sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na skutek uzyskania dodatkowego dochodu z umowy najmu.

8 Wskazano także, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy nie jest decyzją uznaniową, w związku z tym nie ma znaczenia okoliczność, czy i na jaki cel użyto środki pieniężne uzyskane przez stronę, ani też w jakiej jest ona sytuacji.

9 Skargę na powyższą decyzję wniosła R. B. podnosząc, iż nie osiągała jakiegokolwiek dochodu z tytułu wynajmu lokalu. Czynsz najmu najemca uiścił usługodawcom, którzy przyłączyli lokal do sieci wodociągowej. Podniosła, iż nie wystąpiły przesłanki z art. 11, 12 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto omówiła dokładnie swoją sytuację dochodową dowodząc, że jej sytuacja majątkowa uprawnia do otrzymywania pomocy w zakresie dożywiania.

10 Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

12 Skarga jest uzasadniona

13 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

14 Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga okazała się uzasadnione, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. art. 106 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r, poz. 182 ze zm.) – zwana dalej: "u.p.s", które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

15 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miast i Gminy z [...] marca 2014 r. o [...], którą na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. uchylono ostateczne decyzje tego organu przyznające R. B. pomoc na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"

16 Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

17 Zdaniem organów w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sytuacji dochodowej R. B. Z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić.

18 W art. 106 ust. 5 u.p.s. mowa jest o zmianie sytuacji dochodowej lub osobistej strony, do której dochodzi już po wydaniu pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie na rzecz strony. Innymi słowy uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie powołanego przepisu możliwe jest w sytuacji, gdy już po przyznaniu świadczenia dochodzi do takiej zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, która uzasadnia zmianę weryfikację decyzji przyznającej świadczenie.

19 Tymczasem organy orzekające w przedmiotowej sprawie doszły do wniosku, iż podpisanie przez R. B. w marcu 2013 r., a więc miesiąc przed wydaniem pierwszej decyzji o przyzwaniu jej specjalnego zasiłku na dożywianie umowy najmu należącego do niej lokalu świadczy o zmianie jej sytuacji dochodowej. Okoliczność na którą powołują się organy, podpisanie umowy najmu, istniała już w chwili wydania decyzji przyznającej zasiłek celowy na dożywianie z dnia 25.04.2014 r. Chociaż okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu tę decyzję to nie możne być ona uznana za okoliczność, która nastąpiła po wydaniu tej decyzji i świadczyć o zmiany sytuacji dochodowej R. B.

20 W tym miejscu zauważyć należy, iż "pobrania nienależnego świadczenia" stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji o której mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wyjaśnienia wymaga charakter instytucji weryfikacji ostatecznej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji konstytutywnej, a zatem decyzja ta wywołuje skutki ex nunc – tj. na przyszłość od chwili jej wydania. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz (por. wyrok NSA z 26 marca 2010 r. o sygn. akt I Osk 1582/09 oraz 11 sierpnia 2010 r. o sygn. I OSK 654/10 – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stąd też przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne np. kiedy beneficjent pomocy nadal korzysta z przyznanych mu uprawnień. Innymi słowy przepis ten nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji gdy już zrealizowanej tj. której skutki zostały już skonsumowane (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 980/13 oraz I OSK 94/13 – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

21 Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, na dzień wydania przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji uchylającej decyzje z dnia [...]4.2013 r. i z dnia [...]07.2013 r. i z dnia [...]10.2013 r., przyznany tymi decyzjami zasiłek celowy na dożywianie został stronie już wypłacony, a zatem należy uznać, iż przyznanie stronie uprawnienie do świadczenia pieniężnego zostało już zrealizowane – skonsumowane.

22 Brak jest zatem podstaw do uznania, iż organy trafnie zastosowały w przedmiotowej sprawie tryb weryfikacji ostatecznej decyzji określony w art. 106 ust. 5 u.p.s. W sprawie nie zachodzi przesłanka zmiany sytuacji majątkowej lub osobistej strony, to wystąpiła przesłanka nienależnie pobranego świadczenia. W trybie tym niemożliwa jest weryfikacja decyzji, której skutki zostały już zrealizowane.

23 Powyższe nie oznacza jednak, iż brak jest podstaw do ustalenia od R. B. obowiązku zwrotu ewentualnie nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 26 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1582/09, iż nie jest warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wcześniejsze wydanie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Brak takiej zależności wyraźnie bowiem wynika z treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że jedną z przyczyn zmiany decyzji (jej uchylenia) jest właśnie pobranie świadczenia nienależnego. Oba postępowania dotyczą zupełnie różnych kwestii, choć pozostają ze sobą w związku. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dokonuje się weryfikacji wysokości przyznanego świadczeni lub weryfikacji samego faktu jego przyznania, tak by zapobiec na przyszłość, dalszemu pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej w sposób niewłaściwy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ ustala przesłanki dowodzące, że doszło w danym przypadku do pobrania świadczenia nienależnego i orzeka w kwestii zwrotu tego świadczenia.

24 Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zbadania przez organy, czy fakt niepoinformowania przez R. B., w toku postępowania o przyznania jej świadczenia pieniężnego, o zawartej umowie najmu posiadanego przez nią lokalu skutkowało przyznaniem jej świadczenia, które było nienależne. Ustalenie tej kwestii wymaga jednak przeprowadzenia odrębnego postępowania i ustalenia czy R. B. uzyskiwała z tego tytułu jakikolwiek dochód oraz rozważanie czy okoliczność ta może mieć wpływ na przyznanie zasiłku celowego, Należy podkreślić, że skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze do sądu dowodzi, że niezależnie jak liczyć jej dochody w spornym okresie czasu to i tak nie przekraczała kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania pomocy w zakresie dożywiania. Ponownie rozpoznając sprawę należy także mieć na uwadze przepis art. 8 ust.4 pkt.4 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej zgodnie z którym do dochodu ustalonego zgodnie z ust.3 nie wlicza się wartości świadczenia w naturze. W sytuacji gdy organy skutecznie nie zanegują twierdzeń skarżącej co do sposobu rozliczeń za najem lokalu to nie sposób twierdzić, że skarżąca uzyskiwała wyższy dochód niż ustalono to decyzjami przyznającymi zasiłek celowy na dożywianie.

25 W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a .