Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r., II SA/Po 638/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r., II SA/Po 638/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

UZSADNIENIE

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "SKO") po rozpoznaniu wniosku E. M., postanowieniem z 25 sierpnia 2023 r. o nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...]. Jako podstawę prawną wskazano art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.")

3 W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 roku, [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownie do dyspozycji art. 158 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu objętego wnioskiem, albowiem od jego doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 30 lat.

4 Po rozpoznaniu skargi E. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 roku, sygn. akt II SA/Po [...], uchylił postanowienie Kolegium z dnia 29 grudnia 2022 r. Sąd wskazał, że Kolegium prawidłowo odczytało, że dyspozycja wynikającej z art. 158 § 3 k.p.a. normy prawnej oznacza konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, jednak zastosowanie dyspozycji tej normy wymaga jednoznacznego wykazania, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło lat 30. W ocenie Sądu okoliczności te nie zostały jednak wykazane, albowiem w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy brak było jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego doręczenie komukolwiek aktu własności kwestionowanego przez E. M., tym bardziej, że skarżąca zwróciła się o dołączenie do akt sprawy dokumentów dotyczących jego wydania. Sąd podniósł, że w pierwszej kolejności zachodzi konieczność uzupełnienia przez organ akt administracyjnych kontrolowanej sprawy o dokumenty związane z wydaniem spornego aktu własności ziemi, w tym zwłaszcza jego doręczeniem.

5 Dalej wyjaśniono, iż stosując się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu przytoczonego wyroku i wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 14 lipca 2023 roku, [...] zwróciło się do Urzędu Gminy M., Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K. oraz Archiwum Państwowego w K. o udzielenie informacji komu i kiedy doręczono objęty wnioskiem akt własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku, [...], względnie kiedy doszło do jego ogłoszenia, a ponadto również o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem posiadanych przez te organy dokumentów potwierdzających te okoliczności. W piśmie z dnia 21 lipca 2023 roku, [...] Wójt Gminy M. wskazał, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących aktu własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku. Wśród przesłanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego w K. dokumentów brak jest dowodu doręczenia aktu własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku, na znajdującej się jednak wśród nich reprodukcji tego aktu widnieje adnotacja, że: "Decyzja niniejsza uprawomocniła się dnia 3.04.80r." wraz z pieczęcią i podpisem Naczelnika Gminy J. S.. Analogiczny odpis tego aktu znajduje się również w aktach przesłanych tut. Kolegium przez Starostę K. . Z dokumentacji uwłaszczeniowej posiadanej przez ten organ wynika również, że akt własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku odebrała W. M., pokwitowanie jego odbioru nie zostało jednak opatrzone datą.

6 SKO wyjaśniło następnie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji została przewidziana przez ustawodawcę jako nadzwyczajny tryb kontroli i eliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi i ściśle określonymi w ustawie wadami. Sprawowana w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym kontrola decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego, w szczególności nie może stanowić swoistego substytutu odwołania dla stron, które chociażby uchybiły terminowi do jego wniesienia. Stanowi ona bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a więc do stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że kwestionowana decyzja ostateczna jest obarczona wadą powodująca jej nieważność. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Nie stwierdza się nieważności decyzji ze wskazanych wyżej przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli natomiast od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie wszczyna się (art. 158 § 3 k.p.a.). Kolegium zauważyło, że jakkolwiek pozyskane przez Kolegium pokwitowanie odbioru aktu własności ziemi przez W. M. nie jest opatrzone datą , to jednak w zestawieniu z naniesioną na ten akt pieczęcią o jego uprawomocnieniu się z dniem 3 kwietnia 1980 roku stwierdzić należy, że jego odbiór nastąpił w dniu 19 marca 1980 roku, albowiem licząc od tego dnia 14- dniowy termin na wniesienie odwołania upływałby on w dniu 2 kwietnia 1980 roku. Decyzja administracyjna staje się bowiem ostateczna/prawomocna następnego dnia po dniu, w którym bezskutecznie upłynął termin do jej zaskarżenia w sposób prawem przewidziany. Skoro zatem od dnia doręczenia wydanego przez Naczelnika Gminy M. aktu własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku, [...], minęło ponad 30 lat, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności - stosownie do dyspozycji art. 158 § 3 k.p.a. - nie może się toczyć i dlatego też nie mogło ono zostać wszczęte celem zbadania zgodności z prawem objętej wnioskiem decyzji.

7 Skargę na powyższe postanowienie złożyła E. M. (dalej zwana też jako: "Strona" lub "Skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo przez błędną wykładnię art. 158 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; dołączenie skargi z dnia 25 stycznia 2023 r. [...] na pierwotne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2022 r. [...] wraz z załączonymi do niego dowodami oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

8 W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że nie będzie odnosiła się do sposobu dowodzenia doręczenia aktu własności ziemi z dnia 17 marca 1980 r. Pozostawia ocenie Sądu, czy nakaz uzupełnienia akt administracyjnych, o jakim mowa w wyroku tego Sądu z dnia 19 kwietnia 2023 roku, jest dla Sądu w pełni wykonany, czy w dalszym ciągu może budzić wątpliwości w świetle art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., na które to przepisy zwrócił uwagę Sąd w tym wyroku, choćby przez niewskazanie przez SKO, czy W. M. była osobą uprawnioną do odebrania tego aktu, a zatem, czy doręczenie jego było skuteczne prawnie. SKO nie ustaliło np. kim w stosunku do adresata decyzji była W. M..

9 W ocenie Strony, zakładając że akt własności ziemi został skutecznie doręczony w dniu 19 marca 1980 roku S. lub W. za pośrednictwem W. M., można zgodzić się, że okres 30 lat należy liczyć od tej daty, ale tylko w odniesieniu do S. M. i jego żony W. M.. Natomiast ojciec Skarżącej A. D. ani jego żona H. D. nie brali udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym S. i W. M., ani nie zostali poinformowani o wszczęciu i toczeniu się takiego postępowania. Nie mieli w tym zakresie także jakiejkolwiek wiedzy z innych źródeł. SKO w zaskarżonym postanowieniu także nie wskazuje na dowody świadczące o wiedzy rodziców Skarżącej o prowadzeniu takiego postępowania i wydaniu aktu własności ziemi dla S. W. M.. Ojciec Skarżącej nie mógł dochodzić swoich praw w zakresie ochrony posiadania działki [...], skoro nie wiedział, nie z własnej winy ani z braku jakiejkolwiek staranności w uzyskaniu takiej wiedzy, że toczy się postępowanie uwłaszczeniowe S. i W. M. oraz że wydany został dla nich akt własności ziemi. W okresie toczącego się postępowania, aż do swojej śmierci był całkowicie przekonany, że umowa dzierżawy gruntu o obszarze 0,5 ha zawarta w dniu 13 maja 1956 r. na okres 35 lat ze S. M. w dalszym ciągu istnieje w obrocie prawnym, czyli do 12 maja 1991 r.

10 Jako jedyna spadkobierczyni swoich rodziców Skarżąca , aż do 1999 r. także nie wiedziała, że akt własności ziemi dla S. M. istnieje.

11 Według Strony wykładnia logiczna art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 3 k.p.a. pozwala na przyjęcie, że termin 30 lat po upływie którego nie można byłoby rozpatrzyć wniosku z dnia 16 grudnia 2022 roku, należy liczyć od daty, kiedy Skarżąca dowiedziała się istnieniu aktu własności ziemi dla S. M..

12 SKO wydając zaskarżone postanowienie uchybiło w ocenie Skarżącej podstawowym zasadom postępowania administracyjnego zawartych w K.p.a., w tym: art. 7, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, oraz art. 8 § 1, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

13 Organ ten nie podjął czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy osoba odbierająca akt własności ziemi dla S. M. była osobą uprawnioną do takiego odbioru, a zatem, czy akt ten został skutecznie doręczony stronie postępowania uwłaszczeniowego.

14 SKO nie przeprowadziło postępowania w sposób budzący zaufanie Skarżącej, a wręcz przeciwnie - znacznie ograniczyło takie zaufanie jako organu władzy publicznej.

15 Odpowiadając na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

18 Mając na uwadze, iż niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 roku, sygn. akt II SA/Po [...], uchylił postanowienie tut. Kolegium z dnia 29 grudnia 2022 r. zauważyć należy, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

19 W wyroku z 19 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na konieczność uzupełnienia akt administracyjnych kontrolowanej sprawy o dokumenty związane z wydaniem spornego aktu własności ziemi , w tym zwłaszcza jego doręczenia. Sąd zauważył, iż zastosowanie przepisu art. 158 § 3 k.p.a. wymaga uprzedniego zbadania, kiedy doszło do doręczenia, względnie ogłoszenia przedmiotowego aktu.

20 W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, Kolegium zrealizowało powyższe wskazania. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pozyskał z Archiwum Państwowego w K. oraz z Starostwa Powiatowego w K. dokumentację dotyczącą przedmiotowego aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...]. Na postawie uzyskanej dokumentacji Kolegium stwierdziło, iż ww. akt własności został doręczony przynajmniej jednej osobie – W. M.. SKO uznało, iż doręczenie to miało miejsce w dniu 19 marca 1980 r., bowiem ze znajdującej się na kopii tego aktu, podpisanej przez Naczelnika Gminy w M. adnotacji wynika, iż akt własności uprawomocnił się z dniem 3 kwietnia 1980 r.

21 W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

22 Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie posłużył się zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny z punktu widzenia zastosowania omawianego przepisu jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją. W myśl bowiem art. 110 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 marca 1980 r. , organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

23 W uzasadnieniu wyroku z 5 marca 2024 r. o sygn. akt I OSK 2215/22 (dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, zauważył iż doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata . W konsekwencji łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 k.p.a. , co z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona. Brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (por. także NSA z 20 października 2023 r. o sygn. akt I OSK 1350/20 – wszystkie powołane dalej orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl/).

24 Z pozyskanej przez SKO kopii aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...] wynika jednoznacznie, iż został od doręczony, a więc uzewnętrzniony, W. M., która jak wynika z pozyskanej kopii umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia 14 listopada 1979 r. była synową S. M. oraz wraz z mężem A. M. nabywcą gospodarstwa prowadzonego uprzednio przez S. i W. M.. Wobec przytoczonych wyżej uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny czy doszło do wejścia powyższego aktu do obrotu prawnego, bez znaczenia pozostaje czy W. M. występowała w sprawie jako pełnomocnik S. M., czy we własnym imieniu jako aktualny właściciel gospodarstwa rolnego otrzymanego po S. M.. Istotne jest, iż powyższy akt niewątpliwie został doręczony w powyższym rozumieniu. Z wskazanych wyżej przyczyn niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.

25 Sąd podziela przy tym ustalenia Kolegium, iż do doręczenia tego doszło najpóźniej w dniu 19 marca 1980 r. na co wskazuje podpisane przez Naczelnika Gminy w M. potwierdzenie, iż akt ten uprawomocnił się z dniem 3 kwietnia 1980 r. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 129 § 2 k.p.a w zw. z art. 16 ustawy 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r., nr 27, poz. 250) termin do wniesienia odwołana od powyższego aktu upływał po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Dopiero po upływie tego terminu, wobec niewniesienia stosownego środka odwoławczego, decyzja uzyskała przymiot ostateczności.

26 W tej sytuacji rację ma Kolegium, iż wniosek Skarżącej z 16 grudnia 2022 r. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...] został wniesiony po upływie 30 lat od daty jej doręczenia, co z kolei stanowiło negatywną przesłankę rozpoznania tego wniosku i obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a.

27 Chybiony jest argument Skarżącej, iż bieg terminu określonego w art. 158 § 3 k.p.a liczony powinien być od daty w którym dowiedziała się o wydaniu powyższego aktu. Przepis art. 158 § 3 k.p.a. wyrazie wskazuje, iż termin 30 lat liczony jest od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie dnia w którym strona dowiedział się o decyzji. Brak udziału strony, bez jej winy, w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ( art. 148 § 2 k.p.a.).

28 Warto w tym miejscu odnotować, iż § 3 w art. 158 k.p.a. został dodany z dniem 16 września 2021 r. przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Przed tą zmianą wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie było obwarowane terminem do jego złożenia. Skarżąca w skardze podniosła, iż o wydaniu kwestionowanego aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...] uzyskała wiedzę w 1999 r. Mogła zatem skorzystać z możliwości zainicjowania postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tego aktu na wiele lat przed wprowadzeniem regulacji z art. 158 § 3 k.p.a.

29 Wobec upływu zakreślonego przez ustawodawcę terminu do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku niemożliwa jest ocena, czy akt ten obarczony był kwalifikowanymi wadami powodującymi jego nieważność. Z tych też przyczyn podnoszona w tej kwestii argumentacja pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.

30 Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 8. k.p.a. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.

31 W tych okolicznościach sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

32 Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.