Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., II SA/Po 566/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., II SA/Po 566/19

Sentencja

1 Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi K. K., A. L., M. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2001 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Pismem z [...] maja 2019 r. K. K., A. L. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obszaru położonego w [...] nad jeziorem [...]. Skargę poprzedzono wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucili organowi naruszenie:

3 - art. 27 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a i 11 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm. – u.z.p.) poprzez uchwalenie planu miejscowego przy braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru objętego planem,

4 - art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 u.z.p. poprzez pominięcie w planie miejscowym określenia lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również gabarytów obiektów, maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane w sytuacji, gdy potrzeba (a więc i obowiązek) ustalenia tych kwestii wynika z przewidzenia w planie zabudowy terenu, zróżnicowania jego zagospodarowania oraz dopuszczalności innego wewnętrznego podziału na działki,

5 - art. 3 pkt 1 u.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących polegającą na faktycznym uniemożliwieniu im zabudowania należących do nich działek nr [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w [...] (obręb [...]), powstałych w wyniku podziału działki nr [...] na podstawie decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2017 r.

6 Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organy na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

7 W odpowiedzi reprezentujący Miasto [...] Burmistrz [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Żądając odrzucenia skargi organ wskazał, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1506 ze zm. – u.s.g.) skarżący nie wykazali, by zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny. Podniesiono, że w sytuacji, gdy Sąd przyjął odmienne stanowisko oddalenie skargi uzasadnione jest dlatego, że w świetle art. 67 ust. 1a i 3 u.z.p. Rada Miejska [...] nie była zobowiązana do uchwalenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, w sytuacji uchwalenia planu miejscowego.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

9 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

10 Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się nie tylko dopuszczalna, ale i zasadna.

11 Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obszaru położonego w [...] nad jeziorem [...].

12 Kwestią wymagającą wyjaśnienia na wstępie jest, czy z uwagi na zmianę treści art. 52 i 53 p.p.s.a.oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. z dniem 1 czerwca 2017 r. skarga w niniejszej sprawie wymagała uprzedniego tzn. przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

13 Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1624/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1172/19, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed [...] czerwca 2017 r. powinny być złożone w określonym w przepisach p.p.s.a. terminie od tego wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed zmianą ustawy - zgodnie z poglądem prawnym prezentowanym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dotyczącym stanu prawnego przed 31 maja 2017 r.).

14 Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

15 Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że skoro przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2001 r., a więc akt wydany przed [...] czerwca 2017 r., to skarga do sądu administracyjnego na taką uchwałę powinna być poprzedzona i została (pismo z [...].04.2019 r.) wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ udzielił pismem z [...] maja 2019 r. odpowiedzi odmownej (doręczono pełnomocnikowi skarżących [...].05.2019 r.). Skarga została zaś wniesiona [...] maja 2019r. (data stempla pocztowego), a zatem z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

16 Wbrew stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na skargę skarżący są legitymowani do zaskarżenia uchwały. Narusza ona bowiem ich interes prawny jako współwłaścicieli działek nr [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w [...] (obręb [...]) w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechni obowiązujących na danym terenie (art. 7 u.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 u.z.p.). W związku z tym, czy to zgodnie z prawem, czy niezgodnie z nim, ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym planem miejscowym. Tym samym zaskarżona uchwała narusza interesy prawne skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co legitymowało ich dostatecznie do wniesienia skargi i doprowadzenia do kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

17 Stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Z art. 27 ust. 1 u.z.p. wynika natomiast, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów procedury planistycznej musiało podlegać kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. W art. 18 u.z.p. ustawodawca określił kolejne etapy postępowania planistycznego. Warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany) było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisem powyższym i szczegółowymi unormowaniami kolejnych etapów procedury. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

18 Studium wiąże zarówno radę, jak i organ wykonawczy gminy, która je uchwaliła. Stanowi ono akt kierownictwa wewnętrznego, określając kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Redakcja przepisu art. 6 ust. 1 u.z.p., jak i przytoczone w tym przepisie cele studium, a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wskazują, że sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego. Z tego rodzaju wykładnią systemową przemawia również treść art. 67 ust. 3 u.z.p., zobowiązująca gminę do uchwalania studium przed utratą mocy obowiązującej planów miejscowych, ważnych w dniu wejścia w życie ustawy.

19 Również pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium pełniło znaczącą rolę w procesie planistycznym, skoro plan miejscowy musiał być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.).

20 Ustalenie, że uchwała rady gminy zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydana została w sytuacji, kiedy brak było studium, wskazuje na naruszenie określonej w art. 18 ust. 1 i 2 u.z.p. procedury sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 27 ust. 1 u.z.p. winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Punkt 2a nakładający obowiązek badania spójności projektu planu z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został dodany do art. 18 na mocy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 23 września 1997 r.) i przepis ten zaczął obowiązywać od dnia [...] grudnia 1997 r. Zasadne jest zatem przyjęcie, że organ wykonawczy gminy był zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

21 W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że na gruncie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium stanowiło jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Stanowisko takie prezentowane jest w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 229/08 i z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1805/09, a także wyroku z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2347/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

22 Organy planistyczne Miasta [...] zobowiązane były w niniejszej sprawie w toku procedury planistycznej zbadać spójność proponowanych rozwiązań z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z powyższego obowiązku nie zwalniała organów okoliczność nieuchwalenia studium. Powoływany w tej mierze w odpowiedzi na skargę art. 67 ust. 3 u.z.p. nie może świadczyć o możliwości pominięcia tej czynności w toku procedury planistycznej. Przepis ten bowiem ustanowił jedynie końcową datę uchwalenia studium w przypadku, gdy w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. [...] stycznia 1995 r., obowiązywał już miejscowy plan. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyjmować, iż obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stał się wymagalny dopiero po upływie terminu do uchwalenia studium, o którym mowa w art. 67 ust. 3 u.z.p. Wyprowadzając powyższą tezę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 229/06 (Lex nr 266919) podkreślił, że wprowadzenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miało na celu zdyscyplinowanie rad gmin do uchwalania studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. II OSK 237/13, dostępny j.w.).

23 Stwierdzić zatem należy, że skoro zaskarżona uchwała Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obszaru położonego w [...] nad jeziorem [...] nie została poprzedzona badaniem spójności projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, to naruszenie tak określonego trybu postępowania powoduje nieważność tej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I. wyroku).

24 Jednocześnie zaznaczyć należy, że charakter stwierdzonych przez Sąd uchybień w procedurze planistycznej nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, jako że pominięty w niniejszej sprawie etap badania spójności planu ze studium odnosi się do wszystkich proponowanych w planie rozwiązań. W związku z powyższym Sąd odstąpił od oceny zgodności z prawem poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały, w szczególności odnoszących się do naruszenia prawa własności skarżących.

25 O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.