Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Po 44/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Po 44/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. J., K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2016r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Wójt Gminy K. odmówił E. i K. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla terenu działek nr [...] i [...] położonych w m. N. , gmina K..

3 W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w wyniku której ustalono, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wójt wskazał, że wokół działek nr [...] i [...], których dotyczy wniosek, wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to jest w odległości około 65 m od ich granic. Stwierdzono, że w obszarze tym nie zawiera się żadna zabudowa, co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej inwestycji. Wójt stanął na stanowisku, że brak sąsiedztwa jest przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił przy tym, że stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie większego obszaru wokół terenu inwestycji aniżeli określony w tym przepisie tak, by obszar ten tworzył całość urbanistyczną. Z mapy stanowiącej załącznik do wniosku wynika, że lokalizacja planowanej inwestycji została wyznaczona w oderwaniu od terenów zurbanizowanych, a z drogi publicznej – działka nr [...], z której planowano obsługę budynku nie ma żadnego zjazdu. Istniejąca zabudowa nie ma bezpośredniego dostępu do tej drogi. Sąsiednia zaś zabudowa obsługiwana z drogi publicznej – działka nr [...] oddalona jest od granic działek objętych wnioskiem o około 180 m, natomiast zabudowa obsługiwana z drogi publicznej - działki nr [...] oddalona jest od tych granic o około 105 m. Zdaniem Wójta [...] wobec powyższego rozszerzenie analizy w taki sposób, by uwzględnić istniejącą zabudowę nie umożliwi ustalenia warunków zabudowy na drodze decyzji, ponieważ nie zostanie spełniony warunek obsługi z tej samej drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

4 W wyniku odwołania inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

5 Kolegium wskazało, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, który nie został oddany do użytku i dlatego nic jest widoczny na mapie zasadniczej. Z kolei na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, choć na mapie widnieje jako budynek gospodarczy. Zdaniem SKO, uwzględniając istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] istnieje nieruchomość podobna, która pozwoliła określić parametry i cechy dla nowej zabudowy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że właściciele tej działki mają dojazd od strony działki odwołujących i jeżdżą po tej samej drodze co odwołujący. A zatem jeżeli warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony w przypadku działki nr [...], to powinien być również spełniony w przypadku odwołujących. Dalej organ odwoławczy wskazał, że obsługa komunikacyjna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] decyzją Wójta Gminy K. nr [...] z 2008 r. została ustalona z drogi publicznej - działka nr [...] (wzdłuż południowej granicy działki [...]). Działka [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi – działki nr [...], przy której położne są działki nr [...] i [...]. Pomiędzy działką 636 oraz drogą - działką nr [...] znajduje się narożnik działki nr [...]. Jeżeli jest tam jakiś przejazd, to ma on charakter nieformalny i nie może być traktowany jako ustalony dostęp do drogi publicznej – działki nr [...]. Zatem w ocenie Kolegium nie został spełniony warunek, że ustalenia parametrów dokonuje się na podstawie działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Jednocześnie podkreślono, że nie znajduje uzasadnienia rozszerzanie obszaru analizowanego, ponieważ służyłoby to jedynie poszukiwaniu sąsiedztwa w znacznej odległości, które i tak nie jest obsługiwane z drogi publicznej – działki nr [...]. Kolegium stwierdziło, że zabudowa, na którą uwagę zwrócił odwołujący i sam organ odwoławczy zlokalizowana na działce nr [...], obsługiwana jest poprzez zjazd z drogi – działki nr [...] i tworzy urbanistyczną całość w ramach jednostki osadniczej złożonej z działek zlokalizowanych przy tej właśnie drodze, czyli z działkami nr: [...], [...], [...], nie mając zupełnie żadnego związku przestrzennego z. potencjalną planowaną w przedmiotowej lokalizacji zabudową działek nr [...] i [...].

6 Ponownie rozpoznając sprawę Wójt [...] decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

7 Na skutek odwołania E. J. SKO w K. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazanych załączników w postaci - rysunku na kopii mapy w skali 1:1000, wyników analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że w oparciu o przedłożoną decyzję brak jest możliwości oceny zasadności stanowiska organu I instancji.

8 Wójt Gminy K. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] ponownie odmówił [...] i K. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla terenu działek nr [...] i [...] położonych w m. [...], gmina K..

9 Rozpoznając sprawę kolejny raz, Wójt [...] stwierdził, że obsługa nieruchomości nr [...] i [...] możliwa jest jedynie z drogi publicznej – działki nr [...]. Jest to droga publiczna, która graniczy bezpośrednio z przedmiotowymi działkami. Wskazano, że przejazd po działce nr [...] od strony drogi – działki nr [...] nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu ani do drogi – działki nr [...], ani do działki nr [...]. Pomiędzy działką nr [...] oraz drogą – działką nr [...] (do której dostęp mają działki objęte wnioskiem) znajduje się narożnik działki nr [...] oraz działka nr [...]. Zdaniem Wójta gdyby miała tamtędy przebiegać komunikacja, to konieczne jest zapewnienie przejazdu przez działkę nr [...] oraz dodatkowo przez działkę [...] lub [...]. Jeżeli jest tam przejazd, to ma on charakter nieformalny i nie może być traktowany jako ustalony dostęp do drogi publicznej - działki nr [...]. Organ I instancji stwierdził ponadto, że wnioskodawcy, prócz informacji słownej, nie przedstawili dokumentów potwierdzających możliwość przejazdu po działkach nr [...] lub [...], na których funkcjonuje nieformalny przejazd. Jedynym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do drogi - działki nr [...]. Wójt stwierdził więc, że nie został spełniony warunek ustalenia parametrów na podstawie działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nie znajduje zaś uzasadnienia rozszerzanie obszaru analizowanego, ponieważ służyłoby to jedynie poszukiwaniu sąsiedztwa, w znacznej odległości, które i tak nie jest obsługiwane z tej samej drogi publicznej - działki nr [...].

10 Nadto organ I instancji wskazał, że zabudowa, na którą uwagę zwrócili odwołujący i Kolegium, zlokalizowana na działce nr [...], obsługiwana jest poprzez zjazd z drogi – działki nr [...] i tworzy urbanistyczną całość w ramach jednostki osadniczej złożonej z działek mających dostęp do tej samej drogi publicznej - działki nr [...], czyli z działkami nr: [...], [...], [...]. Zespół ten nie ma związku przestrzennego z potencjalną planowaną w przypadkowej lokalizacji zabudową działek nr [...] i [...].

11 E. J. i K. J. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2016 r. Zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podnieśli, iż myli się organ twierdząc, że droga publiczna – działka nr [...], do której dostęp mają przedmiotowe działki skarżących, nie obsługuje również zabudowy na działce nr [...]. Wyjaśnili, że dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony analizowanej przez organ drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy znajduje się w ogrodzeniu furtka, bądź brama wjazdowa i na której z działek znajduje się budynek mieszkalny, jeżeli nieruchomość położona jest między dwoma drogami publicznymi. Bez znaczenia pozostaje więc fakt, że działka nr [...] ma też dostęp do drogi nr [...], skoro jest też dostępna z drogi nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne odwołujący wskazali, że działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Wskazali, iż uznać należy, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu u.p.z.p. Przyjmuje się bowiem, że decyzja odmowna tylko z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami u.p.z.p. Dlatego zdaniem odwołujących się Wójt miał obowiązek wziąć pod uwagę zabudowę istniejącą na działkach nr [...], które znajdują się w pobliżu przedmiotowych działek i na których znajduje się zabudowa tożsama z planowaną przez skarżących na działkach nr [...] i [...]. Odwołujący podnieśli, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Działkami sąsiednimi są więc też działki nr [...], a nawet [...], na których istnieje już zabudowa.

12 Odwołujący wskazali też, że Wójt mylnie utożsamia przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Wyjaśnili, że u.p.z.p. nie odnosi pojęcia "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej" do obszaru analizowanego. Dostęp działki do drogi publicznej nie musi odbywać się wyłącznie w obszarze analizowanym. Są to rozłączne pojęcia. Obszar analizowany ma służyć jedynie określaniu cech nowej zabudowy. W rezultacie zdaniem inwestorów wyznaczenie obszaru analizowanego poprzez umiejscowienie działek objętych inwestycją w centrum tego obszaru, tak by obszar ten nie obejmował w pełni działek sąsiednich, nie znajduje aprobaty w judykaturze. Z przepisu § 3 rozporządzenia nie wynika, by działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musiała znajdować się w środku obszaru analizowanego, pomimo użycia w przepisie określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej", której dotyczy wniosek inwestora. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Skarżący podnieśli, że spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego; obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Tymczasem organ I instancji wykazał złą wolę, wyznaczając granice obszaru w ten sposób, by nie obejmowały one działek, na których znajduję się zabudowa tożsama z planowaną przez skarżących na ich działkach. Zarówno zaś w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Kolegium przytoczyło przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, by następnie stwierdzić, że wyznaczenie obszaru obejmowanego analizą ma na celu zachowanie ładu przestrzennego na danym obszarze i w żadnym wypadku nie znajduje uzasadnienia rozszerzenie granic tego obszaru do rozmiarów wskazanych w odwołaniu, to jest objęcia analizą zabudowy istniejącej na działce nr [...] i nr [...], która to zabudowa jest obsługiwana z innych dróg publicznych. Zdaniem organu odwoławczego przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi w zasadzie górną granice rozmiarów obszaru analizowanego, a nie jak wnoszą odwołujący obszar minimalny. Za teren sąsiedni nie można zatem uznać działek położonych przy innych drogach publicznych i w znacznej odległości od działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Dlatego SKO podzieliło stanowisko organu l instancji, że wskazany teren nie pozwala na uznanie kontynuacji funkcji dla wnioskowanej zabudowy a w związku z tym dla planowanej inwestycji nie ma możliwości określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro wskazany teren nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp., to bez znaczenia dla rozpoznania sprawy są – jak wskazano - ustalenia odnośnie spełnienia pozostałych wymagań ( art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.).

14 Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w K. E. J. i K. J. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie § 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. i przywołali argumentację tożsamą do wskazanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

15 W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

16 Występujący na rozprawie wraz z profesjonalnym pełnomocnikiem skarżący wnosili i wywodzili jak w skardze.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

18 Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

19 Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

20 Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

21 Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

22 Przedmiotem skargi E. J. i K. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości N. N. gm. K..

23 Powodem, dla którego organy orzekające odmówiły skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było uznanie, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj.nie została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa". Organy obu instancji przyjęły, że przy wyznaczeniu obszaru analizowanego zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w granicach trzykrotnej szerokości frontu działek objętych inwestycją, brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

24 Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających.

25 W pierwszej kolejności zważyć należy, iż zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, W-wa 2016, źródło: Lex Omega).

26 Wymogi, jakie łącznie powinna spełniać inwestycja, by dopuszczalne było ustalenie dla niej warunków zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.z. Jednym z nich, którego niespełnienie stwierdzono w niniejszej sprawie, jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

27 Zważyć należy, iż celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

28 W judykaturze aprobatę znalazło szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

29 Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną. Celem tej regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej, jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, W-wa 2006, s. 494).

30 Wskazać należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Wójt Gminy K., w oparciu o sporządzoną na podstawie przepisów rozporządzenia analizę stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego nie występuje jakakolwiek zabudowa, zatem nie sposób mówić o kontynuacji funkcji zabudowy. Wskazano, że obsługa komunikacyjna działek objętych planowaną inwestycją (nr [...] i [...]) możliwa jest jedynie z drogi publicznej – działki nr [...] (droga publiczna), a przejazd po terenie działki nr [...] od strony drogi publicznej – działki nr [...] nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji stwierdził, że działki, na których zaplanowano inwestycję nie mają bezpośredniego dostępu ani do drogi publicznej – działki nr [...], ani do działki [...], albowiem pomiędzy działką nr [...] oraz drogą stanowiącą działkę nr [...] (do której dostęp mają działki objęte wnioskiem) znajduje się narożnik działki nr [...] oraz działka nr [...]. W rezultacie przyjęto, że przejazd przez od drogi – działki nr [...] przez działkę nr [...] do drogi publicznej – działki nr [...] ma charakter nieformalny i nie może być traktowany jako dostęp do drogi publicznej. W rezultacie zdaniem Wójta [...], zważywszy, że działki objęte wnioskiem inwestorów posiadają dostęp tylko do drogi publicznej – działki nr [...], przy której w granicach obszaru analizowanego nie występuje jakakolwiek zabudowa, nie został spełniony warunek ustalenia parametrów na podstawie działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Kolegium utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy K. [...] 2016 r. przyjęło powołaną argumentację jako własną.

31 W ocenie Sądu rację mają skarżący twierdząc, że organy orzekające wykazały się nadmiernym rygoryzmem, pomijając okoliczność, że znajdujące się w granicach obszaru analizowanego i w sąsiedztwie działek objętych planowaną inwestycją działki nr [...] są zabudowane, a zabudowa ta powinna być uwzględniona w procesie ustalania wymagań dla nowej zabudowy.

32 Po pierwsze zważyć trzeba, że choć organ I instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczył granice obszaru analizowanego w otoczeniu trzykrotnej odległości szerokość frontu działek (terenu) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, to błędnie nie uwzględnił, że znajdująca się w granicach tegoż obszaru działka nr [...] jest zabudowana. Organ I instancji dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjął, jak wynika z dołączonej do decyzji z dnia [...] 2016 r., mapy będącej graficznym odzwierciedleniem analizy, że granice obszaru analizowanego przebiegają w taki sposób, że w obszarze znalazły się części granicznych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...].

33 Sąd stoi na stanowisku, że w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SA/Go 395/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

34 Powyższe wynika wprost z literalnego brzmienia art. 561 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

35 Regulacja powyższa wprost odnosi się bowiem do zabudowanej działki sąsiedniej, a nie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

36 Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z utrwalonymi regułami wykładnia użytego w przywołanym przepisie zwrotu "działka sąsiednia" winna być dokonana przede wszystkim na gruncie ustawy, w jakiej się on znajduje, czyli przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem żaden jej przepis, zwłaszcza art. 2 zawierający tzw. słowniczek pojęć zwrotu tego nie definiuje. Przepis ten w punkcie 12 podaje jedynie definicję działki budowlanej, stanowiąc, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jej analiza prowadzi jedynie do konkluzji, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. Dla ustalenia treści normatywnej pojęcia działki sięgnąć zatem należy do innych aktów prawnych, w tym w szczególności do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.), która w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuję działkę gruntu jako niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

37 Tak rozumianą działkę sąsiednią w stosunku do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy tworzy zaś cała działka (czyli niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej), a nie jedynie ta jej część, która znajduje się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym.

38 W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia teza, iż nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta lub powinno się jedynie w części ją uwzględnić. Stanowisko takie pozostaje w kolizji z przytoczonym wyżej przepisem rozporządzenia, który określa jedynie minimalny obszar analizowany, co oznacza że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, ale nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów. Należy pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Ponadto o tym, że w analizie urbanistycznej powinno się uwzględnić całe nieruchomości wyodrębnione geodezyjnie świadczą również zapisy rozporządzenia odnoszące się do ustalania wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy geometrii dachu.

39 Podkreślić należy, że wszystkie te parametry i cechy ustala się w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach położonych w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia). Oczywistym jest bowiem, że skoro przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to intencją prawodawcy było, aby ów wskaźnik określić na podstawie średniego wskaźnika zabudowy całych działek budowlanych, które znalazły się w obszarze analizowanym, nawet jeśli ich części wykraczają poza granice tego obszaru. Chodzi bowiem o ustalenie wskaźnika intensywności wykorzystania działek, a nie ich fragmentów, poprzez ustalenie rzeczywistych proporcji pomiędzy wielkością działek w obszarze analizowanym a wielkością powierzchni zabudowy na nich występującej. Koniecznym jest więc uwzględnienie całych powierzchni nieruchomości, które znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego.

40 Odnosząc powyższe do okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że skoro bezspornie ustalono, że działka nr [...], dostępna z tej samej drogi publicznej – działki nr [...], co działki objęte planowaną inwestycją ([...] i [...]) jest zabudowana zabudową mieszkalną jednorodzinną, choć zabudowa ta znajduje się poza granicami obszaru analizowanego, to należało ją uwzględnić, badając, czy spełniony został wymóg – we wszystkich jego aspektach (funkcji, cech, parametrów, gabarytów) – z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

41 Bez znaczenia dla ustalenia czy działka nr [...] jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działki inwestorów pozostaje zaś eksponowany przez organ I instancji fakt, że działka nr [...] obsługiwana jest z innej drogi publicznej – działki nr [...].

42 Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" na gruncie tej ustawy należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2068/14, a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dostęp bezpośredni do drogi publicznej, o którym stanowi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Niewątpliwie zaś działka nr [...] posiada tego rodzaju dostęp do drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...], albowiem możliwe jest legalne – zgodne z prawem – dostanie się z tejże drogi publicznej na działkę nr [...]. Okoliczność, że główny wjazd na działkę nr [...] odbywa się z innej drogi publicznej, z którą działka ta również graniczy, nie oznacza przy tym, że działka nr [...] nie jest legalnie dostępna także z drogi stanowiącej działkę nr [...] i co za tym idzie stanowi działkę dostępną z tej samej drogi publicznej co działki objęte wnioskiem inwestorów.

43 Usytuowanie głównego wjazdu na działkę nr [...] będzie miało znaczenie jedynie w zakresie określenia frontu tej działki (patrz § 2 pkt 5 rozporządzenia) i związanego z tym ustalenia, która elewacja zabudowy istniejącej na tej działce jest elewacją frontową istotną dla ustalania takich parametrów zabudowy występującej na działkach położonych w obszarze analizowanym jak szerokość i wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

44 Uchybienie organów orzekających w tym zakresie stanowiły w ocenie Sądu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni zastosowanego w tym przepisie pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, jak i będące skutkiem tegoż uchybienia naruszenie przepisów postępowania - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenia te miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie bowiem zabudowy na działce nr [...] o tej samej co planowana przez skarżących funkcji już wstępnie, bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej, pozwala stwierdzić, że istnieje kontynuacja funkcji zabudowy w stosunku do zabudowy położonej na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

45 Zdaniem Sądu podzielić należało również stanowisko skarżących, że organy orzekające winny były w ramach oceny, czy przedmiotowa inwestycja spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uwzględnić istniejącą w bliskim sąsiedztwie (tuż za działką nr [...] od strony działki nr [...]) zabudowę na działce nr [...]. Przyjmując szerokie pojęcie działki sąsiedniej Sąd pragnie zaznaczyć, że z akt sprawy wyraźnie wynika, że zlokalizowana w realnym bliskim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] działka nr [...], która znalazła się w znacznej części w granicach obszaru analizowanego zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który może stanowić punkt odniesienia dla planowanej przez skarżących inwestycji. Okoliczność, iż działka ta (nr [...]) dostępna jest z innej drogi publicznej – działki nr [...], aniżeli działki nr [...] i [...] (droga będąca działką nr [...]) jest o tyle nieistotna w okolicznościach niniejszej sprawy, że wymóg kontynuacji funkcji zabudowy planowana zabudowa spełnia dzięki odniesieniu jej do zabudowy istniejącej na działce nr [...]. Zabudowa zaś na działce nr [...], jako, że znajduje się w bliższej odległości terenu działek nr [...] i [...], aniżeli zabudowa na działce nr [...], powinna pozwolić organom architektoniczno-budowlanym na ustalenie na podstawie przepisów rozporządzenia na ile planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy tym organy powinny mieć na względzie, że pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, dostępny j.w.). W tym zatem znaczeniu działkę nr [...], choć nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działki nr [...] i [...], należało traktować jako działkę sąsiednią względem nieruchomości inwestorów w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

46 Na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, że skoro bezspornie na działkach nr [...] istnieje zabudowa mieszkalna, to organ I instancji przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy powinien posłużyć się aktualną mapą zasadniczą, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie wskazuje się, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (przykładowo: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Po 368/07, Lex nr 493250). Jednocześnie należy zważyć, że organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. Pominięcie określonego obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej możliwe jest jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny, np. poprzez otrzymanie informacji od organów nadzoru budowlanego albo poprzez skierowanie do nich stosownego wystąpienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Po 819/13, Lex nr 1395461).

47 Stwierdziwszy wyżej przedstawione naruszenia prawa materialnego i wynikające z nich uchybienia natury procesowej Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

48 Zważywszy, że wyżej stwierdzone uchybienia organów stanowiły jedyną podstawę wydania decyzji odmownej ze względu na brak spełnienia przez przedmiotową inwestycję wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji funkcji, organy ponownie rozpoznając sprawę winny, uwzględniając na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, ponownie przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu biorąc pod uwagę legalnie zrealizowaną zabudowę występującą na terenie działek nr [...], a także wszelkich innych działek gruntu, które choćby we fragmencie znalazły się w granicach obszaru analizowanego, nawet gdyby sama zabudowa zlokalizowana na tych nieruchomościach znajdowała się poza granicami wyznaczonego w minimalnej przez prawo wymaganej wielkości obszaru analizowanego.

49 Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...]zł jako sumę: wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) [pkt II sentencji wyroku].