Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2020 r., II SA/Po 316/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2020 r., II SA/Po 316/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] o odmowie ustalenia na rzecz odwołującej się warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce [...] w obrębie [...], gmina [...].

3 W sprawie administracyjnej objętej kontrolą postępowanie toczy się już od ponad trzech lat, przy czym w znacznej mierze na tak długi okres rozpatrywania sprawy wpłynął fakt, że postępowanie w początkowej fazie pozostawało zawieszone ze względu na potrzebę ustalenia spadkobierców zmarłej strony.

4 Finalnie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. odmówiono, a przy tym obie decyzje (Kolegium i Burmistrza) zawierają podobną argumentację. Sąd oba rozstrzygnięcia omówi więc łącznie.

5 W swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Burmistrz wskazał, że wedle wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Wyjaśnił, że zaprojektowane na działce [...] obiekty budowlane nie będą stanowić przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.ws.s.u.w." oraz ma powodów, aby wyznaczyć tą linię stosownie do § 4 ust. 4 r.ws.s.u.w., jako, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa położona wzdłuż drogi wewnętrznej. Zdaniem Burmistrza także pozostałe parametry i współczynniki projektowanej przez [...] sp. z o.o. zabudowy nie odpowiadały zabudowie zastanej. Zbyt duża jest wnioskowana powierzchnia zabudowy (22 % przy średniej 15 %), odmienna jest średnia szerokość elewacji frontowej (projektowana zabudowa 13,5 m, zabudowa w otoczeniu 19 m), projektowany budynek jest wyższy od budynków w otoczeniu 6,5 m, przy średniej 3,5 m) i wreszcie zamierzenie zakłada inną geometrię dachów aniżeli w obszarze analizowany,

6 W swej decyzji Kolegium zaakcentowało z kolei, że projektowana zabudowa nie kontynuuje zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie powierzchni zabudowy. Jest to wystarczająca podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

7 Skargę na decyzję Kolegium wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") przede wszystkim poprzez nie rozpoznanie zarzutów odwołania i tym samym istoty sprawy oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 r.ws.s.u.w. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie było możliwości wyznaczenia powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem.

8 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

9 Przed rozprawą Sąd powziął wątpliwości do co możliwych zmian zagospodarowania otoczenia inwestycji w 2020 r. w stosunku do roku 2017 r. (kiedy to złożono wniosek), stąd też do akt sądowych włączono, w celach poglądowych, zdjęcie lotnicze dla otoczenia działki [...] wykonane [...] kwietnia 2020 r., na którym wyraźnie widoczna jest rozliczna zabudowa zrealizowana wzdłuż [...] w [...]

10 W trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] września 2020 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. podtrzymała skargę. Poparł skargę także obecny na rozprawie uczestnik postępowania K. K., który wskazał, że jest właścicielem działki [...]. Ten ostatni zaznaczył, że we wcześniejszej fazie postępowania administracyjnego organ ukierunkowywał czynności na ustalenie warunków zabudowy. Sąd zwrócił się także do stron o zajęcie stanowiska, co do zmian w zagospodarowaniu otoczenia inwestycji w stosunku do daty wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. K. K. wskazał, że bezpośrednio po drugiej stronie [...] naliczyć można obecnie około 100 budynków mieszkalnych.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

12 Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowanie administracyjne musi być przez organy powtórzone.

13 Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, że odmowne decyzje wydane w sprawie oparto na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu autorstwa mgr inż. arch. J. R., sporządzonej [...] sierpnia 2019 r., jednakże na podkładzie mapowym zapewne z 2017 r. (k. 177-183 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Analiza urbanistyczna jest stosunkowo obszerna i uargumentowana, jednakże w ocenie Sądu dotknięta jest ona pewnymi wadami, które uniemożliwiały jej wykorzystanie w postępowaniu z wniosku [...] sp. z o.o.

14 Po pierwsze zauważyć należy, że analiza urbanistyczna w części graficznej (k. 178 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a później także wyniki analizy w części graficznej stanowiące załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] zostały sporządzone na mapie, która nie zawiera klauzuli o zgodności z państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym. Tymczasem w myśl § 3 ust. 2 r.ws.s.u.w. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wymagane jest zatem posłużenie się kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopią mapy katastralnej, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującymi teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Mapa o takich samych walorach powinna być podkładem dla graficznej części wyników analizy urbanistycznej – o czym wprost stanowi § 9 ust. 3 r.ws.s.u.w.

15 Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 15 listopada 2017 r., II OSK 2005/16, orzeczenia.nsa.gov.pl) opatrzenie map odpowiednimi klauzulami zgodności z państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym jest ważnym wymogiem formalnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

16 Po drugie, w niniejszej sprawie opisany wyżej brak pełnych danych o mapach stanowiących podłoże do opracowania analizy (brak dat druku map) pozwala podać w wątpliwość, czy przy sporządzeniu analizy posłużono się aktualnym stanem zagospodarowania terenu i uwzględniono całość istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Przykładowo, na mapie na k. 178 akt administracyjnych organu pierwszej instancji działka [...] nie jest zabudowana, gdy tymczasem na zdjęciach wykonanych na potrzeby tej właśnie analizy na działce tej ewidentnie uwidoczniony jest budynek (zob. ilustracje 1 i 2 na k. 179 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – budynek z szarym dachem i brązowymi roletami). Dotyczy to także zabudowy działki [...], która na ilustracji 1 na k. 179 akt administracyjnych organu pierwszej instancji także zabudowana jest ukończonym budynkiem mieszkalnym.

17 Już samo powyższe spostrzeżenie stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania w celu zebrania aktualnych danych o zabudowie w otoczeniu działki [...]. Spostrzeżenie to można jednak jeszcze dodatkowo wzmocnić. Otóż w trakcie rozprawy sądowej K. K. – właściciel działki [...], a więc osoba, o której można zakładać, że zna zagospodarowanie okolic inwestycji, wyjaśnił, że współcześnie wzdłuż [...] powstało nawet 100 budynków. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w publicznie dostępnych fotografiach lotniczych, które można z łatwością pozyskać z serwisów przestrzennych (poglądowo: Google Earth Pro, 16 kwietnia 2020 r. – k. 90 akt sądowych). Zdjęcia ukazują nową zabudowę w szeregu działek oznaczonych numerami początkowymi [...]/[...] i [...]/[...] [...]), a więc można mniemać, że jest to zabudowa, która zaliczałaby się do granic obszaru analizy. Podobne dane zawiera System Informacji Przestrzennej prowadzony przez Urząd Miejski w [...] Przykładowo, spośród posesji w obszarze analizowanym według mapy na k. 178 akt administracyjnych organu pierwszej instancji zabudowane są działki [...] i [...] ([...] [...]), [...], [...], [...], [...], [...] ([...] [...]czy [...] ([...])

18 Trzecim mankamentem analizy urbanistycznej, nad którym nie sposób przejść do porządku, to to, że analiza pomija działki, przez które przechodzi granica opracowania. Działki takie powinny być włączone do analizy. Jest to istotne, gdyż przez takie sztuczne zawężenie badanego obszaru analizy wyłączono w sposób nieuprawniony część zabudowy, na przykład działkę [...] ([...], [...]).

19 Mając to wszystko na uwadze nie ulega wątpliwości, że analiza urbanistyczna przygotowana w sprawie oparta została na nieaktualnych danych dotyczących zabudowy okolic inwestycji, przy czym zabudowy, która mieści się w obszarze analizowany m.

20 Mając na uwadze fakt, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy z wniosku [...] sp. z o.o. musi być powtórzone, Sąd odstąpił od szczegółowego zajmowania stanowiska co do poszczególnych zarzutów skargi. W toku dalszego postępowania wyprowadzone zostaną bowiem na nowo wnioski dotyczące kontynuacji funkcji, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu.

21 Sąd zaznacza w tym miejscu tylko, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nie rozpatrzenie w sposób dostatecznie wnikliwy materiału dowodowego, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Można dodać, że w dotychczasowej analizie jako punkt wyjścia dla ustaleń dla projektowanej zabudowy wybrano tylko budynki na działkach [...] i [...], co przy ujawnionym stanie zagospodarowania działek w otoczeniu [...] w [...] jawi się jako nieakceptowane ograniczenie analizy.

22 W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku.

23 O kosztach postępowania na rzecz [...] sp. z o.o. orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 P.p.s.a. (punkt II. sentencji wyroku), a na zasądzone koszty złożyły się:

24 - kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych),

25 - wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz

26 - należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 88 akt sądowych).