Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., II SA/Po 268/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., II SA/Po 268/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego; uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a."), Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał M. M. specjalny zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie (...) zł.

3 Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że dochód wnioskodawczyni – M. M. przekroczył kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie jej zasiłku celowego. Mając jednak na względzie zasady współżycia społecznego i troskę o byt rodziny zasadne było przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, przy czym jego wysokość została ustalona na podstawie zasobów oraz możliwości finansowej Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

4 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. M. wskazując na swoją trudną sytuację życiową.

5 Decyzją z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji.

6 Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że pismem z dnia (...) grudnia 2015 r. M. M. wystąpiła do Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy. Podczas przeprowadzonego w dniu (...) grudnia 2015 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni oczekuje pomocy finansowej na zakup żywności. Jest osobą samotną, zajmującą dwupokojowe mieszkanie własnościowe, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia (...) grudnia 2018 r. Jej źródłem utrzymania jest rena w wysokości (...) zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie (...) zł.

7 Oceniając decyzję organu I instancji wskazano, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co jednakże nie oznacza swobody organu orzekającego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają skonkretyzowane przesłanki, jakimi kierował się organ pomocy społecznej przyznając jej pomoc w wysokości (...) zł z przeznaczeniem na zakup żywności. Co więcej, zdaniem Kolegium, organ nie wskazał w dostateczny sposób dlaczego przyznał jej pomoc w określonej wysokości, nie zaś w wysokości, o jaką wnosiła odwołująca.

8 Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. zarzucając jej niezgodność z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację życiową.

9 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga okazała się zasadna.

12 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

13 Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał M. M. specjalny zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie (...) zł.

14 Okolicznością bezsporną w realiach przedmiotowej sprawy pozostaje, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a wynoszące 634 zł.

15 Przedmiotowa decyzja wydana w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego wydana została na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ugruntowany jest już pogląd, że poddana kontroli decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy. Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisach, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

16 W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie – czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego.

17 Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08, Baza NSA).

18 Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

19 Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

20 Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

21 Uwzględniając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego należy stwierdzić, ze przyznanie stronie pomocy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi kierować się ogólnymi zasadami, wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, Baza NSA).

22 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Kolegium, prawidłowo oceniło decyzję organu I instancji, wskazując, że nie spełnia ona przesłanek, o jakich mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja organu I instancji nie uwzględniła zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasad zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a.

23 W tym miejscu Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 04 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, Nr 3, poz. 79, zauważył, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Również w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., a więc od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygnięcie kasacyjne jest możliwe, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 K.p.a., który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., a więc jest wyraźnie ograniczone przesłankami ustawowymi. Również w doktrynie podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być wydana w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 K.p.a. Stąd, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a więc: 1) gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu), 3) w procesie stosowania prawa pominięto ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519).

24 Mając powyższe na względzie wskazać należy, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie w przypadku gdy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W każdym innym przypadku, brak jest podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a.

25 W realiach przedmiotowej sprawy podstawą wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy nie było naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania wyjaśniającego, jakich miał się dopuścić organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, lecz uchybienia dotyczące ustalenia jej wysokości. Oznacza to, że niespełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uzasadniające wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji.

26 Mając na uwadze wszystko powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do merytorycznej oceny wniesionego odwołania.