Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2007 r., II SA/Po 237/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2007 r., II SA/Po 237/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka spr./ Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi W. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Burmistrza z dnia [...] nr [...] a nadto postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] i postanowienia Burmistrza z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga

Uzasadnienie

2 Burmistrz decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił inwestorom W. i W. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w N. T.

3 W dniu [...]. na podstawie art. 154 § 2 kpa oraz art. 155 kpa Burmistrz zmienił powyższą decyzję o warunkach zabudowy w zakresie określenia przedmiotu inwestycji w ten sposób, że dopuszczono możliwość wybudowania budynku parterowego lub parterowego z użytkowanym poddaszem o wysokości do 8 m.

4 Wśród zawartych w decyzji warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego Burmistrz wskazał, że inwestycja obejmuje budowę pawilonu handlowego, lokalizowanego na okres tymczasowy, do czasu rozpoczęcia robót budowlanych przy inwestycji gminnej drogi obwodowej N. T.

5 Kierownik Wydziału Geodezji Urbanistyki i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w N. T. z upoważnienia Burmistrza postanowieniem z dnia [...] oraz z [...] na podstawie art. 113 kpa sprostował zapis w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] zmienionej decyzją z [...] w ten sposób, że warunki zabudowy zostały ustalone dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działce o numerze [...] i na działce o numerze [...] oraz ustalono dla działek ewidencyjnych numer [...] i [...] funkcję zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

6 W dniu [...] stycznia 2006 r. Starostwo Powiatowe w N. T. zwróciło się do Gminy N. T. z wezwaniem o pisemne odniesienie się do wyjaśnień W. i W. S. w związku z pismem Burmistrza z dnia [...] stycznia 2006 r. dotyczącego lokalizacji przedmiotowego pawilonu handlowego.

7 Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 113 § 2 i 3 kpa "wyjaśnił na żądanie strony - Starostwa Powiatowego w N. T. ,zawartym w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. - wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] wydanej przez Burmistrza ".

8 Na skutek zażalenia W. i W. S. złożonego na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Burmistrza oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

9 Burmistrz , po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 113 § 2 i 3 kpa postanowił "wyjaśnić na żądanie strony - Starostwa Powiatowego w N. T. zawartym w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. - wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] wydanej przez Burmistrza ".

10 Burmistrz argumentował, że użyte we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sformułowanie "postawienie pawilonu handlowego z płyty obornickiej na okres tymczasowy na działce [...] z przeznaczeniem na cele handlowe" określa charakter budynku, rodzaj konstrukcji oraz czas jego użytkowania.

11 Następnie organ I instancji wskazał, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wytycznych co do konstrukcji budynku. Daje to inwestorowi możliwość zastosowania do budowy pawilonu innej technologii niż tylko płyta obornicka i nie wiąże użyciem jednego rodzaju materiału.

12 Nadto, Burmistrz wskazał, że z uwagi na brak szczegółowych planów dotyczących rozpoczęcia budowy obwodnicy N. T. określono tymczasowy charakter pawilonu handlowego, co oznacza, że jego okres eksploatacyjny powinien być krótszy niż 20 lat.

13 W ostatnim punkcie uzasadnienia Burmistrz wskazał, że zaprojektowany dach pawilonu nie spełnia wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

14 Zażalenie na postanowienie Burmistrza z [...] złożyli inwestorzy domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

16 Kolegium argumentowało, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestorzy w sposób jasny i nie budzący wątpliwości opisali rodzaj inwestycji i takie określenie zamierzenia inwestycyjnego winno zostać zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

17 Organ II instancji zakwestionował podstawę prawną postanowień Burmistrza z dnia [...] i z dnia [...] dotyczących sprostowania decyzji o warunkach zabudowy.

18 Kolegium uznało również, że niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy.

19 Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli inwestorzy W. i W. S., domagając się jego uchylenia na podstawie art. 59 i 60 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

20 Skarżący podnosili, że decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i wykonalna. Zawieszone jest postępowanie przed Starostą Powiatowym w N. T. dotyczące uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący argumentowali, że z uwagi na przedłużające się postępowanie administracyjne skarżący ponoszą rosnące koszty planowanej inwestycji.

21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenia, wskazując, że nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kolegium odwołało się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego oraz w świetle okoliczności sprawy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] i uprzednie orzeczenia tych organów z dnia [...] i [...] w sprawie o wykładnię decyzji o warunkach zabudowy nie mogą się ostać.

24 Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest działalność organów administracji w zakresie dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy (art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

25 Instytucję wykładni decyzji administracyjnej reguluje przepis art. 113 § 2 kpa, zgodnie z którym organ wydający decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do jej treści.

26 Ustawodawca wskazał, więc wyraźnie, że wydanie przez organ administracji orzeczenia w sprawie wyjaśnienia treści decyzji uzależnione jest od uprzedniego żądania strony lub organu egzekucyjnego w tym zakresie. Za takie żądanie nie sposób jednak uznać pisma Starostwa Powiatowego N. T. z dnia [...] stycznia 2006 r. Wzywa ono jedynie do ustosunkowania się do treści pisma inwestorów z dnia [...] stycznia 2006 r., a nie do wyjaśnienia przez organ wątpliwości dotyczących treści decyzji o warunkach zabudowy.

27 Z drugiej strony, a co najważniejsze, brak w sprawie żądania uprawnionego podmiotu do wydania postanowienia o wykładnię decyzji. Bezpodstawnie bowiem organ I i II instancji przyjął, że Starostwo Powiatowe w N. T. jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem o wyjaśnienie wątpliwości w przedmiotowej sprawie.

28 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starostwo nie było stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z pewnością nie jest także organem egzekucyjnym w tej sprawie. Pozbawione jest więc podstaw prawnych wskazanie w sentencji postanowienia z dnia [...] , jak i postanowienia z [...] ,wydanych przez Burmistrza , że wyjaśnił "na żądanie strony - Starostwa Powiatowego w N. T., zawartym w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. - wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy".

29 W tej sytuacji uznać należało, że Burmistrz , wydając postanowienie w przedmiocie wykładni decyzji działał z urzędu, co w świetle przepisu art. 113 § 2 kpa jest oczywiście niezgodne z prawem. Organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem (wyr. WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn.akt V SA 3379/03 Lex nr 164691). Tym bardziej, pozbawione podstaw prawnych jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy ustawodawca wymaga żądania (wniosku) określonego podmiotu. W konsekwencji orzeczenie wydane przez organ administracji w wyniku tak wszczętego postępowania jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa przewidzianym przez przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

30 Wobec powyższego wypełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz postanowienia Burmistrza z [...], a także poprzedzających je postanowień organów I i II instancji z [...] i [...] (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

31 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby konkretnego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w skardze, a skierowanych przeciwko merytorycznemu rozstrzygnięciu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, skoro w ogóle brak było podstaw prawnych do jego wydania.

32 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II i III wyroku znajduje uzasadnianie w treści art. 200 i art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

33 /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga

34 MK