Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., II SA/Po 221/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., II SA/Po 221/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skarg H. M. i K. M. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; oddala skargi

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał inwestorowi – K. M. sporządzić i przedstawić w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] projekt budowlany zamienny (2 egzemplarze) budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1992 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji.

3 Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że w dniu [...] grudnia 2009 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wpłynęło pismo T. B. i Z. B. z prośbą o przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych przez H. M. i K. M. na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...] gmina K.. W dniach [...] stycznia 2010 r., [...] sierpnia 2010 r., [...] października 2010 r. oraz [...] grudnia 2013 r. przeprowadzono kontrole na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...], podczas których stwierdzono, że na działce nr ewidencyjny [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponadto ustalono, że inwestor w trakcie budowy istniejącego budynku mieszkalnego realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1992 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. wprowadził istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie kubatury budynku w związku z rezygnacją z części podpiwniczenia pod pomieszczeniem 01 oraz zmian w projekcie zagospodarowania działki polegających na zmniejszeniu tarasu z frontu budynku oraz zwiększeniem podestu wejściowego i zmiany usytuowania schodów wejściowych. Przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone.

4 Następnie organ przytoczył treść art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że w jego świetle uznać należało, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego mają charakter odstępstw istotnych. Inwestor dokonał bowiem dokonał zmiany kubatury budynku oraz zmian w projekcie zagospodarowania działki. Odwołując się do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ wskazał na konieczność nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1992 r.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. M. - reprezentowany przez radcę prawnego J. H., podnosząc, że organ I instancji ustalił, iż w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego który zakwalifikowano jako istotne. Organ I instancji stanął na takim stanowisku wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, że inwestor dokonał zmiany kubatury poprzez rezygnację z części podpiwniczenia dokonał zmian w projekcie zagospodarowania działki, polegających na zmniejszeniu tarasu od frontu oraz zwiększeniu podestu wejściowego i zmiany usytuowania schodów wejściowych. Przy czym nic dokonano żadnej analizy dlaczego akurat zmiany te należy uznać za istotne. Ponnadto organ powiatowy pominął fakt, iż w dniu [...] sierpnia 2010 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy przedmiotowego budynku, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego pomimo licznych kontroli przedmiotowego budynku wydał zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2010 r., iż nie wnosi sprzeciwu. Po zakończeniu budowy inwestor nie prowadził też na swojej nieruchomości żadnych robót budowlanych, które spowodowałyby zmianę parametrów wybudowanego budynku.

6 Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) oraz art. 104 K.p.a. o wykonaniu nałożonych obowiązków w terminie do dnia 24 lutego 2017 r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

7 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. T. i Z. B. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o złamaniu nakazu wynikającego z decyzji wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej w P. z dnia [...] kwietnia 1996 r., wydanej w sprawie zawieszenia pozwolenia na budowę nr [...] do czasu zniesienia współwłasności przed Sądem Rejonowym we W.. Wniosek o zniesienie współwłasności przez fizyczny podział działki nr [...] został złożony do sądu w dniu [...] marca 1996 r. przez Halinę i K. M. i do dzisiaj nie został rozpatrzony. Wraz z powyższym pismem do akt administracyjnych załączono kserokopie następujących dokumentów: decyzję Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1992 r. wydaną na rzecz K. M., dotyczącą pozwolenia na budowę domu mieszkalnego oraz zbiornika bezodpływowego; odwołanie Krzysztofa i H. M. z dnia [...] marca 1996 r. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1996 r. uchylającej własną decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1992 r. na działce nr [...] we wsi W., wydanej dla K. M.; decyzję Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydziału Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] kwietnia 1996 r., uchylającą w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1996 r.; pismo Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1995 r.; plan zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości W., gmina K.; pismo Z. B. z dnia 06 czerwca 1995 r.; poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej nr [...]; postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1996 r., o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania dla K. M. w dniu [...] września 1992 r. decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi W., gm. K. do czasu uzyskania wyroku sądowego w sprawie zniesienia współwłasności działki; pismo Starosty [...] w P. z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1998 r.

8 Podczas przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2010 r. przez organ I instancji oględzin na działce nr [...], w miejscowości [...] ustalono, iż jest tam zlokalizowany budynek mieszkalny, budynki gospodarcze (stare) oraz budynek garażowy. Działka ta stanowi współwłasność osób wymienionych w rejestrze gruntów. Budynek mieszkalny jednorodzinny został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu [...] września 1992 r. Do całkowitego zakończenia prac budowlanych przy powyższym budynku pozostały jeszcze tynki zewnętrzne z ociepleniem oraz taras. W tylnej części działki latem 2009 r. inwestor zrealizował budynek garażu dwustanowiskowy, posiadający ściany z elementów ogrodzeniowych, dach w konstrukcji drewnianej, kryty onduliną, bez posadzki. Wymiary tego obiektu to: 6mx7m. Został on wybudowany bez pozwolenia na budowę.

9 Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., Starosta P. poinformował organ powiatowy, iż w rejestrach posiadanych przez organ widnieje sprawa zakończona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1992 r., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości [...], jednak w zasobach archiwalnych brak jest akt i dokumentacji projektowej dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Również w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., P. powtórzył wskazaną wyżej informację.

10 W dniu [...] czerwca 2010 r. K. M. przedłożył oryginał pozwolenia na budowę domu mieszkalnego oraz zbiornika bezodpływowego. W rezultacie, podczas trwania kolejnej kontroli w dniu 09 sierpnia 2010 r. ustalono, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego zrezygnowano z podpiwniczenia na obszarze pomieszczenia nr [...]; wykonano ściankę gr 24cm pomiędzy pokojem dziennym a jadalnią. Została ona połączona z kuchnią, wykonano przejście (drzwi) z komunikacji (7) do kuchnio-jadalni (2+3); na piętrze (poddaszu) łazienka została zamieniona na pokój mieszkalny. Ponadto od frontu budynku zmniejszono taras do szerokości lica budynku, zrealizowano ze schodów wejściowych oraz od ogrodu zmieniono układ schodów zewnętrznych i zwiększono podest wejściowy. Pozostałe elementy są zgodne z projektem. Podczas kolejnej kontroli z dnia [...] października 2010 r. organ I instancji stwierdził, iż w ścianie zbliżonej do granicy z działką nr [...] zlokalizowane są cztery otwory okienne. Dwa otwory okienne wychodzą z klatki schodowej a dwa z pokojów na poddaszu. Ściana od strony granicy z działką nr [...] usytuowana jest pod kątem, w związku z tym narożnik budynku od frontu oddalony jest od granicy o 2,0 m, a narożnik z tyłu oddalony jest o 3m. Taras od frontu ma wymiary: 7,4 m x 2,2 m. Wejście do budynku od podwórza jest poprzez schody i podest o wymiarach: 2 x 2,1 m. Schody biegną po ścianie budynku do podestu o szerokości 1,0 m. Stan istniejący jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym.

11 Od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. postępowanie administracyjne było zawieszone z uwagi na prowadzone postępowanie sądowe w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po Z. B..

12 Następnie pismem z dnia [...] maja 2013 r. Starosta P. poinformował organ I instancji, iż zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 2010r., w zasobach archiwalnych urzędu brak jest dokumentów i projektu budowlanego inwestycji jaką jest budowa budynku mieszkalnego w miejscowości W. 22, gmina K., na działce nr [...], a zapisy rejestru archiwalnego nie pozwalają na odtworzenie przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie. Wobec tego organ nie podejmował i nie prowadził postępowania zawieszonego postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Z dnia [...] maja 2005 r.

13 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wydał decyzję o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości nr ewid.[...], położonej w miejscowości [...], gmina K.. Decyzja ta została następnie decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. uchylona w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

14 Wobec powyższego, w dniu [...] grudnia 2013 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w sprawie istotnych odstępstw przy budowie budynku mieszkalnego, usytuowanego miejscowości [...]. Ustalono wówczas, iż w trakcie budowy budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę wydaną w dniu [...].09.1992 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego, inwestor dokonał istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego w zakresie: rezygnacji z części podpiwniczenia pod pomieszczeniem 01, zmniejszeniu tarasu z frontu budynku do wymiarów w planie 7,40mx2,20m, zwiększeniu podestu wejściowego od strony wejścia (podwórza) do wymiarów 2x2,Im i zmiany usytuowania schodów wejściowych. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego poinformował strony o zmianie przedmiotu postępowania administracyjnego. Obecnie sprawa dotyczy odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego, na działce nr ewid.[...]

15 Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1992 r. do czasu uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

16 Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w świetle ustawy Prawo budowlane realizacja przedmiotowej inwestycji – budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Budynek mieszkalny jednorodzinny umiejscowiony w miejscowości W., gmina K. (działka nr [...]) został wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1992 r., o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego oraz. zbiornika bezodpływowego. Decyzja powyższa jest ostateczna. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu 07 marca 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. w wyniku postępowania wznowieniowego wydał decyzję uchylającą własną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] we wsi W.. Jednakże w dniu [...] kwietnia 1996 r. Wojewoda W. wydał decyzję uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1996r., znak: [...] w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zatem stan prawny sprawy jest taki, że ww. pozwolenie na budowę nadal pozostaje w obrocie prawnym, nie zostało wyeliminowane z obrotu. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości [...], gmina K. została zakończona, a inwestor przedmiotowy obiekt zgłosił do użytkowania, zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu (zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.).

17 Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podniesiono, że przystąpienie do użytkowania obiektu po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przy braku zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu, nie nadaje uczynionym odstępstwom od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego waloru legalności. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę.

18 Inwestor wykonał budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. I tak, w trakcie budowy budynku mieszkalnego zrezygnowano z podpiwniczenia na obszarze pomieszczenia nr 01; wykonano ściankę gr 24cm pomiędzy pokojem dziennym a jadalnią. Została ona połączona z kuchnią, wykonano przejście (drzwi) z komunikacji (7) do kuchnio-jadalni (2+3); na piętrze (poddaszu) łazienka została zamieniona na pokój mieszkalny. Ponadto od frontu budynku zmniejszono taras do szerokości lica budynku zrealizowano ze schodów wejściowych oraz od ogrodu zmieniono układ schodów zewnętrznych i zwiększono podest wejściowy. P. elementy są zgodne z projektem. Co więcej, w ścianie zbliżonej do granicy z działką nr [...] zlokalizowano cztery otwory okienne. Dwa otwory okienne wychodzą z klatki schodowej a dwa z pokojów na poddaszu. Ściana od strony granicy z działką nr [...] usytuowana jest pod kątem, w związku z tym narożnik budynku od frontu oddalony jest od granicy o 2,0 m, a narożnik z tyłu oddalony jest o 3m. Taras od frontu ma wymiary: 7,4 m x 2,2m. Wejście do budynku od podwórza jest poprzez schody i podest o wymiarach: 2 x 2,lm. Schody biegną po ścianie budynku do podestu o szerokości 1,0 m. Również powyższy stan jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym.

19 Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone niezgodności stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki albo terenu oraz dotyczą charakterystycznego parametru obiektu budowlanego - kubatury. Rezygnacja z części podpiwniczenia, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż pominięcie wykonania podpiwniczenia budynku, bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy, niewątpliwie wpływa na określone w pozwoleniu na budowę charakterystyczne parametry obiektu budowlanego w szczególności na jego kubaturę i liczbę kondygnacji.

20 Wobec powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadne stało się zastosowanie w niniejszej sprawie trybu wynikającego z art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro stwierdzono istotne odstępstwa od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją – pozwoleniem na budowę Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1992 r., to prawidłowym jest zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane zmiany. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku. W przypadku jego wykonania, na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku zastosowanie ma art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane – owłaściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

21 Organ odwoławczy zwrócił wreszcie uwagę, że podczas kontroli z dnia [...] października 2010 r. organ powiatowy stwierdził, iż w ścianie zbliżonej do granicy z działką nr [...] zlokalizowane są cztery otwory okienne. Ściana od strony granicy z działką nr [...] usytuowana jest pod kątem, w związku z tym narożnik budynku od frontu oddalony jest od granicy o 2 m, a narożnik z tyłu oddalony jest o 3 m. Takie usytuowanie obiektu powoduje, iż budynek musiał być przesunięty względem rozwiązań wynikających z projektu budowlanego. Zbliżenie ściany z oknami do granicy działki powoduje, iż został naruszony § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Wobec tego koniecznym stało się również uwzględnienie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań projektowych, doprowadzających przedmiotowy obiekt budowlany także w ww. zakresie do stanu zgodnego z prawem

22 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił wreszcie uwagę, że z uwagi na wniesienie odwołania w terminie, mając na uwadze treść art. 130 § 2 K.p.a. (wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie tej decyzji), należało zmienić termin wykonania nałożonego obowiązku oraz wskazać aktualną podstawę prawną decyzji.

23 Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. M. oraz K. M..

24 H. M. we wniesionej skardze podniosła zarzut naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez brak ustalenia w jaki sposób zakończyło się wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz zbiornika bezodpływowego; naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji decyzji.

25 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zakończone pozostaje całe czas postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1991 r. o pozwoleniu na budowę, co ma istotne znaczenie z uwagi na fakt, że dokonane w 1996 r. przez geodetę pomiary wskazały, że dom mieszkalny Haliny i K. M. okazał się pobudowany zbyt blisko granicy z działką nr [...]. W dacie rozpoczęcia budowy powyższa odległość była jednak prawidłowa. Zdaniem skarżącej, trwające postępowanie nadzwyczajne w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę powinno zakończyć się wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uwzględniającym powyższe zmiany, co uzasadnia konieczność powstrzymania się z działaniami przez organy nadzoru budowlanego.

26 Natomiast K. M. we wniesionej skardze podniósł zarzut naruszenia: art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez ich niezastosowanie; art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego zastosowanie; art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane - wg stanu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2016 r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego zastosowanie; art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy; art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niezbadanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie należało uchylić decyzję organu I instancji oraz umorzyć w całości prowadzone przez niego postępowanie; art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej podstawy prawnej, pomimo że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie należało uchylić w całości decyzję organu I instancji i w całości umorzyć prowadzone przez niego postępowanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania.

27 W ocenie skarżącego organ odwoławczy bezzasadnie uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego miał podstawy prawne do wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ewid.[...], położonej w miejscowości W., uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dnia 21 września 1992 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. znak [...], które to odstępstwa istniały w chwili zgłoszenia zakończenia budowy przedmiotowego budynku i po wydaniu przez PINB dla [...] zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu co do użytkowania tego obiektu.

28 Skarżący nie zgodził się również z dokonaną przez organy nadzoru budowlanego wykładnią art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo budowlane wg stanu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2016 r., podnosząc, że stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego nie mają charakteru istotnego, a o tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Jak podkreślono, w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego dokonał kilkakrotnie kontroli przedmiotowego obiektu, stwierdzając, iż dokonano odstępstw od projektu budowlanego, a następnie wydał zaświadczenie o braku sprzeciwu. W związku z powyższym, mając na uwadze przywołane orzecznictwo należy stwierdzić, iż działania organu I instancji potwierdziły, że w zaistniałych wówczas okolicznościach sprawy, odstępstwa od projektu budowlanego, w ocenie organu nadzoru, nie miały charakteru istotnego.

29 Skarżący zwrócił uwagę, iż brak zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego po zgłoszeniu zakończenia budowy - zwłaszcza w sytuacji gdy organ ten ma wiedzę o dokonanych odstępstwach od projektu budowlanego w momencie dokonania tego zgłoszenia – powoduje, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do tych odstępstw w późniejszym czasie jest bezprzedmiotowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego.

30 W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

31 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Skarga okazała się bezzasadna.

33 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

34 Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji nakazującej inwestorowi – K. M. sporządzić i przedstawić w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego projekt budowlany zamienny (2 egzemplarze) budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1992 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P..

35 Przed merytoryczną oceną prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że okolicznością bezsporną pozostaje, że budynek mieszkalny jednorodzinny umiejscowiony w miejscowości W., gmina K. (działka nr [...]) został wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1992 r., o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego oraz. zbiornika bezodpływowego. Decyzja powyższa jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Co prawda, w dniu [...] marca 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. w wyniku postępowania wznowieniowego wydał decyzję uchylającą własną decyzję z dnia [...] września 1992 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] we wsi W., jednakże w dniu [...] kwietnia 1996 r. Wojewoda W. wydał decyzję uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1996 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie powyższe, pomimo upływu ponad 20 lat nie zostało jednak dotychczas zakończone.

36 Sąd podkreśla, że fakt braku zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1992 r. nie stał na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania dotyczącego prawidłowości wykonania robót budowlanych. W powyższym zakresie zarzuty podniesione przez H. M. uznać należało za bezzasadne.

37 Okolicznością bezsporną pozostaje również, że inwestor wykonał budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W trakcie budowy budynku mieszkalnego zrezygnowano z podpiwniczenia na obszarze pomieszczenia nr [...]; wykonano ściankę gr 24 cm pomiędzy pokojem dziennym a jadalnią, która została połączona z kuchnią, wykonano przejście (drzwi) z komunikacji (7) do kuchnio-jadalni (2+3); na piętrze (poddaszu) łazienka została zamieniona na pokój mieszkalny. Ponadto od frontu budynku zmniejszono taras do szerokości lica budynku zrealizowano ze schodów wejściowych oraz od ogrodu zmieniono układ schodów zewnętrznych i zwiększono podest wejściowy. Dodatkowo, w ścianie zbliżonej do granicy z działką nr [...] zlokalizowano cztery otwory okienne. Dwa otwory okienne wychodzą z klatki schodowej a dwa z pokojów na poddaszu. Ściana od strony granicy z działką nr [...] usytuowana jest pod kątem, w związku z tym narożnik budynku od frontu oddalony jest od granicy o 2,0 m, a narożnik z tyłu oddalony jest o 3m. Taras od frontu ma wymiary: 7,4 m x 2,2 m. Wejście do budynku od podwórza jest poprzez schody i podest o wymiarach: 2 m x 2,1 m., natomiast schody biegną po ścianie budynku do podestu o szerokości 1,0 m. Również powyższy stan uznać należało za niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym.

38 Sąd podziela przy tym stanowisko organów nadzoru budowlanego, że stwierdzone niezgodności stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w dacie wszczęcia postępowania, ponieważ dotyczyły zakresu objętego projektem zagospodarowania działki albo terenu oraz dotyczyły charakterystycznego parametru obiektu budowlanego - kubatury. Zasadnie organy uznały, że rezygnacja z części podpiwniczenia, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż pominięcie wykonania podpiwniczenia budynku, bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy, niewątpliwie wpływa na określone w pozwoleniu na budowę charakterystyczne parametry obiektu budowlanego w szczególności na jego kubaturę i liczbę kondygnacji. Wbrew zarzutom skargi K. M. organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły, dlaczego stwierdzone naruszenia stanowiły naruszenia istotne, uzasadniające prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

39 Wątpliwości w niniejszej sprawie budzi jednak sama możliwość prowadzenia postępowania, gdyż, jak wywodzi skarżący, budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości [...], gmina K. została zakończona, a inwestor przedmiotowy obiekt zgłosił do użytkowania. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu, co potwierdza zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.

40 W tym miejscu należy zauważyć, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast jest rozbieżne, co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, wskazał, że część orzeczeń opowiada się za poglądem, że w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane w toku prac nad całym budynkiem, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie dla całego obiektu, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10, Baza NSA).

41 Inna grupa orzeczeń wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego podkreślając, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest decyzją służącą uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonanego obiektu budowlanego z decyzją, której nie ma. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru nie może ocenić zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane, nie spełnia funkcji jaką wyznaczają przepisy Prawa budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10, Baza NSA).

42 Sąd w niniejszym składzie akceptuje przy tym stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, Baza NSA, gdzie wskazano, że złożone przez skarżących zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz brak sprzeciwu organu nie może prowadzić do legalizacji inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności te nie stoją więc na przeszkodzie kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

43 Jak wyjaśniono w powyższym wyroku obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 ustawy Prawo budowlane). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana.

44 Brak wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie przez organ pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowanie, jednakże wobec nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Przeprowadzeniu takiego postępowania nie stoi także na przeszkodzie znaczny upływ czasu od daty zarówno realizacji obiektu jak i dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują bowiem instytucji wykluczającej możliwość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na upływ czasu.

45 Tak więc nie może budzić wątpliwości, że decyzja nakładająca obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, może być wydana również w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego, pomimo że art. 51 ust. 7 ustawy wprost odnosi się jedynie do obowiązków nałożonych w oparciu o pkt 1 i 2 tego artykułu. Taka interpretacja wynika zarówno z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jak i art. 51 ust. 4, w którym wskazuje się, że w przypadku zakończenia budowy organ, w warunkach określonych w tym przepisie, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. A zatem ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego również w sytuacji zakończenia robót budowlanych. Jedynie na marginesie wskazać należy, że odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której po stwierdzeniu dokonania istotnych odstępstw bez uzyskania uprzedniej decyzji w oparciu o art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie byłoby prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji przystąpienie inwestora do użytkowania obiektu po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przy braku zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu, nie nadaje ewentualnym poczynionym przez inwestorów odstępstwom waloru legalności. Tym samym zgłoszenie zakończenia budowy i brak sprzeciwu organu, nawet w sytuacji wcześniejszego wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji, nie może – wbrew stanowisku skarżących – stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

46 Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.