Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., II SA/Po 219/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., II SA/Po 219/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) (znak: [...]), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...) (dalej jako: "postanowienie organu I instancji"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") nałożył na Miasto reprezentowane przez "A" Sp. z o.o. (dalej jako: "A") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości (...) zł.

3 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi wobec zobowiązanego Miasta P., reprezentowanego przez "A" Sp. z o.o., administracyjne postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania obowiązku usunięcia złego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na posesji przy ul. (...). Obowiązek ten wynika z decyzji nr (...) z dnia (...) listopada 2011 r., wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. (sygn. (...)). W związku z brakiem realizacji nakazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prac naprawczych organ wystawił w dniu (...) listopada 2015 r. upomnienie wzywające aktualnego właściciela budynku - Miasto P., reprezentowane przez "A" Sp. z o.o. do dobrowolnego wykonania nakazanych prac. Wobec braku podjęcia działań ze strony zobowiązanego organ wystawił w dniu (...) grudnia 2015 r. tytuł wykonawczy nr (...).

4 W dalszej części uzasadnienia organ odwołał się do zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki uzasadniające skorzystanie ze środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Organ szczegółowo opisał zasady jej ustalenia, wyjaśniając, że wysokość grzywny w celu przymuszenia została obliczona na podstawie kapitału zakładowego "A", a jej wysokość nie wyrządzi zobowiązanemu znacznej szkody.

5 Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Miasto P., reprezentowane przez radcę prawnego D. B., wnosząc o jego uchylenie oraz o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

6 W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia podniesiono, że z treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynika, że zobowiązanym jest Miasto P. Tymczasem postanowienie zostało doręczone rzekomemu pełnomocnikowi zobowiązanemu - "A" Sp. z o.o., na adres siedziby spółki. Miasto P. nie ustanowiło spółki "A" Sp. z o.o. jako swojego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie administracyjnej, co powoduje, że przedmiotowe postanowienie zostało doręczone z naruszeniem art. 8 oraz art. 10 w zw. z art. 40 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."). Jak podniesiono, organ egzekucyjny uporczywie wskazuje jako rzekomego pełnomocnika Miasta P. oraz doręcza pisma spółce "A" Sp. z o.o. pomijając przy tym prawidłowo ustanowionego pełnomocnika w osobie radcy prawnego.

7 Jak wyjaśniono, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia określało jako zobowiązanego Miasto P., natomiast załączony do postanowienia tytuł wykonawczy określał jako podmiot zobowiązany spółkę "A" Sp. z o.o. Tymczasem zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a. prawidłowo wystawiony tytuł egzekucyjny powinien zawierać m.in. oznaczenie firmy zobowiązanego i jego adresu. W związku z powyższym niedopuszczalne jest, aby organy egzekucyjne prowadziły egzekucję na podstawie postanowienia oraz tytułu wykonawczego, w których to dokumentach, jako zobowiązane zostały oznaczone dwa zupełnie odrębne podmioty. Tym samym na podstawie art. 33 § 1 ust. 4 u.p.e.a. należy stwierdzić, że w niniejszym administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego, a zarzut ten powinien prowadzić do umorzenia postępowania. Co więcej, skoro postanowienie zostało wydane w stosunku do Miasto P., a tytuł wykonawczy w stosunku do odrębnego podmiotu jakim jest spółka "A" Sp. z o.o., to w obrocie prawnym istnieją dokumenty, które stwarzają wątpliwości, kto tak naprawdę wg. organu administracyjnego jest podmiotem zobowiązanym. Mając na uwadze treść art. 8 K.p.a. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) oraz wyżej przytoczony stan faktyczny, należy stwierdzić, że postępowanie egzekucyjne winno zostać umorzone w związku z błędnie wystawionym tytułem wykonawczym oraz postanowieniem o nałożeniu grzywny.

8 Na marginesie Miasto podniosło, że decyzja nr (...) z dnia (...) listopada 2011 r. została wydana wobec Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...). Co prawda Miasto P. stało się jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości poprzez wykup udziałów w prawie własności od pozostałych współwłaścicieli, jednakże w tym miejscu należy przytoczyć ogólną zasadę obowiązującą w prawie administracyjnym, która mówi o tym, że administracyjny stosunek materialnoprawny ma charakter osobisty, co oznacza, że publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione. Mając na uwadze ww. zasadę oraz fakt, że adresatem ww. decyzji była wspólnota mieszkaniowa, postanowienie nr (...) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia niezasadnie zostało skierowane do Miasto P., i to biorąc nawet pod uwagę treść art. 28a u.p.e.a., przed rozpoczęciem postępowania egzekucyjnego (co miało miejsce w niniejszej sprawie, jako że postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte wobec wspólnoty mieszkaniowej), należało wpierw przeprowadzić postępowanie administracyjne od początku z udziałem nowego właściciela - Miasto P.

9 Miasto zakwestionowało również wysokość nałożonej grzywny, argumentując, że jest ona zbyt wysoka – została nałożona w maksymalnej wysokości, a co za tym idzie jest niezgodna z zasadami skuteczności, celowości oraz efektywności egzekucji.

10 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

11 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że wobec upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany do zastosowania środka egzekucyjnego. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych podniesiono, że w sprawie zasadne było zastosowanie środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, zaś jej wysokość została ustalona prawidłowo, nie stanowiąc dla spółki środka zbyt uciążliwego.

12 Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, wskazano, że zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. (...), Miasto P. pozostaje właścicielem spornego budynku. Zatem słusznym jest twierdzenie organu I instancji, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to ten podmiot jest zobowiązany do utrzymania należytego stanu technicznego obiektu. Miasto P. stając się właścicielem budynku stało się adresatem decyzji z dnia (...) listopada 2011 r., przy czym decyzja powyższa ma charakter realny, tj. odnoszący się i związany z obciążającą je rzeczą (nieruchomością) i wiąże każdoczesnego właściciela obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie miał również wątpliwości, że wynikający z powyższej decyzji obowiązek przeszedł z nieistniejącej już wspólnoty mieszkaniowej na aktualnego właściciela budynku, tj. Miasto P., w imieniu którego działa "A" Sp. z o.o. Dlatego też prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec tego podmiotu uznaje się za prawidłowe.

13 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się organem I instancji, że Miasto, jako jedyny właściciel spornego budynku, wchodzący w skład zasobu mienia komunalnego, w zakresie gospodarowania miejskimi zasobami lokalowymi reprezentowane jest przez "A", który od dnia (...) października 2013 r. funkcjonuje w postaci spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Stąd wskazanie powyższego podmiotu w tytule wykonawczym jako zobowiązanego uznać należało za prawidłowe.

14 Odnosząc się do uchylenia zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że chociaż organ I instancji wskazał właściwie akt prawny, na podstawie którego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, to posłużył się on przepisami w brzmieniu już nieobowiązującym. Powyższe uchybienie nie miało znaczenia dla prawidłowości rozpoznania zarzutów wniesionych przez Miasto P. - reprezentowane przez radcę prawnego – D. W. i mogło zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt2 K.p.a.

15 Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto P. reprezentowane przez radcę prawnego D. W. wnosząc o jego uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

16 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia w treści nieznanej K.p.a. podczas gdy na skutek wniesionego zażalenia organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości; naruszenie art. art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez wydanie tytułu wykonawczego na "A" sp. z o.o. i tym samym w sposób błędny określenie podmiotu zobowiązanego; naruszenie art. 28a u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie także w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze wszczęte, podczas gdy stosowanie art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczalne jest w związku z kontynuowaniem postępowania egzekucyjnego już wszczętego; naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie na Miasto P. grzywny w celu przymuszenia spełnienia obowiązku remontowego nieruchomości podczas gdy skarżący nie jest już właścicielem nieruchomości ani nie posiada uprawnień do rozporządzania nieruchomością; naruszenie art. 33 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez organy administracyjne, że pełnomocnikiem skarżącego jest spółka "A" Sp. z o.o., pomimo tego, że pełnomocnictwo do reprezentowania Miasto P. przez spółkę "A" Sp. z o.o. w tej sprawie nie zostało przedłożone; naruszenie zasad ogólnych K.p.a. określonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz w. 107 § 1 i 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację podniesioną w zażaleniu, wskazując dodatkowo, że w dniu (...) lutego 2016 r. doszło do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

17 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga okazała się zasadna.

20 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

21 Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie Miasto P. reprezentowanego przez "A" Sp. z o.o. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości (...) zł.

22 Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że skarżący – Miasto P., w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego wniosło również zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, kwestionując prawidłowość wydanego tytułu wykonawczego podnosząc w szczególności błąd, co do podmiotu zobowiązanego. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2016 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązanego – Miasto P., natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i postanowił uznać za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez Miasto P. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) grudnia 2015 r., dotyczącego egzekucji obowiązku usunięcia złego stanu technicznego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, zlokalizowanego na posesji przy ul. (...).

23 Na skutek skargi wniesionej przez Miasto P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sąd ten, wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 220/16, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2016 r. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jasno wskazywał, że właścicielem nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), pozostawało, w dacie wystawienia tytułu wykonawczego Miasto P. Ten też podmiot, jako właściciel nieruchomości pozostawał podmiotem zobowiązanym w rozumieniu przepisów u.p.e.a., do którego powinien być skierowany tytuł wykonawczy.

24 W tym miejscu należy zauważyć, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego (na wniosek lub z urzędu) nie wymaga wydania przez organ odrębnego orzeczenia, a pierwszą czynnością uzewnętrzniającą to postępowanie jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Powyższe czynności wszczynają egzekucję. Doręczenie tytułu wykonawczego w tej sytuacji powinno nastąpić bezpośrednio zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. Sam błąd co do osoby zobowiązanego, o jakim mowa w art. 33 § 4 u.p.e.a. ma zatem miejsce wtedy, gdy egzekucja jest kierowana do podmiotu nie będącego adresatem egzekwowanego obowiązku. Co niezwykle istotne, czynności egzekucyjne podjęte na podstawie wadliwego tytułu egzekucyjnego pozostają przy tym bezskuteczne.

25 W realiach przedmiotowej sprawy wobec stwierdzenia wadliwości tytułu wykonawczego uznać należało, że organy nie mogły skutecznie nałożyć na Miasto P. grzywny w celu przymuszenia. Wydanie takiego rozstrzygnięcia jest bowiem możliwe jedynie w przypadku, gdy doszło do doręczenia zobowiązanemu prawidłowego tytułu wykonawczego, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

26 Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do rozważania możliwości dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego względem Miasta, z uwagi na fakt, że własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na osobę trzecią,

27 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.