Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r., II SA/Po 210/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r., II SA/Po 210/20

Sentencja

1 Dnia 27 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (zwany dalej "Burmistrzem") z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] o odmowie ustalenia na rzecz odwołującego się warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach [...] i [...] przy ul. [...] z [...].

3 Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

4 Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. M. K. wystąpił o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. 35-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

5 Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Burmistrz wezwał M. K. do uzupełnienia wniosku w zakresie oświadczeń dostawców uzbrojenia terenu, a także podania cech i parametrów planowanej zabudowy: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości do kalenicy, kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki oraz szerokości elewacji frontowej (k. 33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

6 W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. M. K. uzupełnił wniosek wskazując, że dla projektowanej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynieść 8,5 m do 9 m, wysokość do kalenicy 10-12 m, kierunek głównej kalenicy powinien być prostopadły do [...], a szerokość elewacji frontowej powinna wynosić 21-23 m dla jednego budynku, przy czym planuje się w następnych etapach budowę budynków bliźniaczych (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

7 Dnia [...] sierpnia 2019 r. uprawniony urbanista opracował analizę urbanistyczną oraz sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z załącznikami (k. 21-27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

8 Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Tego samego dnia skierował też do stron zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

9 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez M. K. inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że inwestycja dotyczy budowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z 60 lokalami i przewidywaną powierzchnią zabudowy – 1650 m2. Budynki mają mieć 3 kondygnacje naziemne i wysokość 12 m, natomiast szerokość elewacji frontowej – 23 m. Tymczasem w toku analizy urbanistycznej ustalono, że otoczenie inwestycji to budynki mieszkalne jednorodzinne – drobna zabudowa jednokondygnacyjna z poddaszem użytkowym i nieużytkowym. Szerokość elewacji frontowych oscyluje od 5,8 do 18,5 m, a ich średnia wynosi 11,28 m. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 18 %, natomiast średnia wysokość do głównej kalenicy oscyluje na poziomie 7,63 m.

10 Zdaniem organu w okolicznościach sprawy jest jednoznacznym, że planowana zabudowa nie jest możliwa do realizacji. Na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, a parametry zabudowy znacznie przekraczają parametry zabudowy istniejącej. To oznacza, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony.

11 W odwołaniu M. K. zarzucił naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.s.u.w.") poprzez ustalenie granic obszaru analizowanego w rozmiarach minimalnych, podczas gdy w związku z koncentracją zabudowy tylko w jednej części tego obszaru uzasadnione było poszerzenie obszaru analizowanego. Zdaniem odwołującego się naruszono także art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy nowa zabudowa nie różni się istotnie od istniejącej w otoczeniu. W motywach odwołania M. K. akcentował, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może przemawiać za poszerzeniem granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Zaznaczył także, że kształt działki pozwala przyjąć za punkt wyjścia dla ustalenia promienia obszaru analizowanego dłuższy bok działki [...].

12 Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W motywach rozstrzygnięcia przytoczyło ustalenia Burmistrza dotyczące parametrów zabudowy projektowanej i zastanej w otoczeniu inwestycji. Zaznaczyło dalej także, że prawidłowo wyznaczono obszar analizy, który zakreślono jako trzykrotność frontu działki (50,5 m), czyli 151,5 m. W konkluzji decyzji Kolegium wskazało, że w okolicznościach sprawy budowa 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowiłoby kontynuacji funkcji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Oznacza to, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony.

13 W skardze M. K. ponowił zarzuty i zasadnicze motywy odwołania oraz wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji (mylnie nazywając ją "postanowieniem"). Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

14 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

16 Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

17 Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Negatywne dla inwestora rozstrzygnięcie oparto na stanowisku, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy z obszaru analizowanego stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

18 Zgodnie przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należyte odczytanie przywołanej tu regulacji wymaga także oczywiście sięgnięcia do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Określa ono szczegółowo procedurę i merytoryczną stronę ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy.

19 W niniejszej sprawie przedmiotem sporu na etapie postępowania administracyjnego okazały się ustalenia dotyczące funkcji projektowanej zabudowy (5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych) rozpatrywanej w kontekście zabudowy w otoczeniu (zabudowa mieszkalna jednorodzinna), a także uregulowane w rozporządzeniu (r.s.s.u.w.): procedura ustalania obszaru analizowanego (§ 3) oraz kwestie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i wreszcie wysokości projektowanego budynku (§ 8).

20 Tytułem wstępu Sąd wskazuje, że kontrolując zaskarżoną decyzję miał na uwadze, że w literaturze prawniczej (zob.: Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 61, wyd.el. Legalis) i orzecznictwie (zob.: chociażby wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15, cytowany podsumowaniu skargi) ugruntował się pogląd, iż na potrzeby warunków zabudowy rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dalej wywodzi się także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji "sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić".

21 Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd w tym składzie nie kwestionuje. Należy jednak zarazem pamiętać, że jest to tylko reguła ogólna wywodzona z kontekstu systemowego, a nie ścisła, obowiązująca norma prawna. Stanowić ona może pomoc w przypadku interpretacji zagadnień budzących wątpliwości, natomiast nie może być nadużywana i stosowana jako narzędzie usprawiedliwiania potrzeby dopuszczenia zabudowy, która nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lub łamie reguły ustalone poszczególnymi przepisami r.s.s.u.w.

22 Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach została przygotowana rzetelnie i spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 r.s.s.u.w.

23 Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przygotowała mgr inż. arch. K. S.. Osoba ta była także autorem projektu decyzji wydanej w pierwszej instancji.

24 Zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.s.u.w. obszar analizowany wyznaczono w promieniu trzykrotności frontów działek [...] i [...] (3 x 50,5 = 151,5 m), a do tego uwzględniono w całości działki znajdujące się na jego obrzeżach. Analiza pozwoliła ustalić, że w otoczeniu inwestycji projektowanej przez M. K. znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Jest to zabudowa niewielka – jednokondygnacyjna z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym. Szerokość elewacji frontowych wynosi 5,8 do 18,5 m, a średnia w tym zakresie to 11,28 m. Na obszarze analizowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 18 %. Z kolei średnia wysokość do głównej kalenicy oscyluje na poziomie 7,63 m. Wszystkie wymienione tu dane zostały opisane w analizie oraz zestawione w tabeli. Dane te utrwalono odpowiednio na k. 24 i 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji.

25 Kontynuując powyższy wątek i odnosząc się zarazem do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu skarżącego, iż obszar analizy należałoby w sprawie poszerzyć, względnie inaczej ulokować. Obszar analizowany wyznaczono na bardzo dużym obszarze, a jego granice są pochodną (wielokrotnością) długości frontu działek inwestycyjnych. Wymiary terenu badanego przez urbanistę odpowiadają § 3 ust. 2 r.s.s.u.w. W ocenie Sądu trudno także twierdzić, że obszar analizowany – tak znaczący wielkościowo jak przyjęto w sprawie – nie odzwierciedla charakterystyki przestrzennej i zagospodarowania otoczenia.

26 Ocenę dopuszczalności lokalizacji zabudowy projektowanej przez M. K. należy rozpocząć od określenia jej funkcji. W ocenie Sądu zabudowa ta na nie odpowiada funkcji zabudowy z obszaru analizowanego. Skarżący planuje zlokalizować 5 budynków wielorodzinnych o kilku kondygnacjach, gdy tymczasem w otoczeniu znajduje się wyłącznie drobna zabudowa jednorodzinna.

27 Zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.s.u.w. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. § 5 ust. 2 r.s.s.u.w. stanowi natomiast, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

28 Zabudowa projektowana przez M. K. nie kontynuuje wskaźnika zabudowy zastanej (18 %), gdyż została określona na poziomie 35 %. Urbanista nie dopuściła przy tym możliwości zastosowania wyjątku z § 5 ust. 2 r.s.s.u.w.

29 Zgodnie z § 6 ust. 1 r.s.s.u.w. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl § 6 ust. 2 r.s.s.u.w. dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

30 Z tabeli znajdującej się na k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizy średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wynosi 11,28 m. Projektowana przez M. K. szerokość elewacji frontowej (23 m) znacząco odbiega od ustalonego wskaźnika z obszaru analizowanego, a więc taka szerokość zabudowy nie może być zaakceptowana jako kontynuacja zabudowy zastanej.

31 Także w tym przypadku urbanista nie dopuściła innej szerokości elewacji frontowej w oparciu o § 6 ust. 2 r.s.s.u.w.

32 Zgodnie z § 7 r.s.s.u.w.: "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

33 Podobnie jak to stwierdzono w odniesieniu do pozostałych wskaźników i parametrów zabudowy, również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (8,5-9 m) w sposób zdecydowany odbiega od tej wysokości dla budynków na obszarze analizowanym (3,31 m).

34 Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w otoczeniu działek [...] i [...] nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia pozwalający określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W toczeniu inwestycji znajdują się zupełnie inne budynki – tak w zakresie funkcji (mieszkalne jednorodzinne) jak i gabarytów.

35 Całościowa analiza r.s.s.u.w., włącznie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala wyprowadzić wniosek, że wolą prawodawcy jest w instytucji warunków zabudowy uczynienie "kontynuacji" zabudowy (w tym także jej gabarytów) wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w odniesieniu do poszczególnych wskaźników, cech i parametrów. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy, aby uzmysłowić sobie, że czym innym jest urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, któremu właśnie służą wyjątki w poszczególnych przepisach r.s.s.u.w. (pozwala to na przykład na dopuszczenie dominant wysokościowych, czy wprowadzanie do otoczenia obiektów szczególnie uzasadnionych potrzebami lokalnymi), a czym innym próba tworzenia zabudowy odbiegającej od zabudowy zastanej i bazującej na ekstremach z obszaru analizowanego. To ostatnie nie może być akceptowane, gdyż w przeciwnym przypadku doszłoby do wypaczenia funkcji, jakim instytucja warunków zabudowy służy (zapewnienie ładu przestrzennego przez kontynuację zastanego sposobu zagospodarowania terenów).

36 Budynki wielorodzinne planowane przez M. K. nie odpowiadają funkcji istniejącej w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, a nadto mają one mieć znacząco większą powierzchnię w stosunku do działki, większą szerokość oraz wysokość. Oznacza to, że nie kontynuują one zabudowy zastanej na obszarze analizowanym w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników. W konsekwencji żądania ustalenia warunków zabudowy według wniosku skarżącego nie można było uwzględnić.

37 W tym stanie rzeczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium należało uznać za zgodną z prawem. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.