Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2010 r., II SA/Po 206/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2010 r., II SA/Po 206/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji , II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ M.Kwiecińska

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. powołując się na art. 104 §1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ust.1 pkt.2 ,art.51ust.7 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane / Dz. U. z 2006 nr 156 poz.1118 / decyzją z dnia [...] 2009r.- [...] nałożył na właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Ś.(ark. Nr [...], ark. [...], obręb W.), Spółdzielnię Mieszkaniową [...] obowiązek likwidacji (jedynego) okna w ścianie szczytowej wyżej wymienionego budynku, od strony działki nr ew. [...], ark. [...], obręb W., poprzez jego zamurowanie, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna.

3 Od w/w decyzji odwołanie w ustawowym terminie, pism z dnia z dnia 26 października 2009r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] oraz pismem z dnia 10 listopada 2009 r. aktualny właściciel lokalu D. B.

4 Organ II instancji zwrócił się z prośbą do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu: ustalenie, czy w archiwum państwowym w P. znajduje się dokumentacja projektowa przedmiotowego budynku z lat 1897-1972, jeśli tak to uzyskanie kserokopii dokumentacji, oraz jednoczesne zwrócenie się do Spółdzielni Mieszkaniowej o pisemne wyjaśnienie czy w związku z przekazaniem w 1972 do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dokumentacji przedmiotowego budynku, posiadają jeszcze jakąkolwiek dokumentację związaną z budową budynku. Archiwum Państwowe w P. przesłało posiadane dokumenty. Natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia 19.01.2010r. wyjaśniła, iż "nie posiada dokumentacji dotyczącej ww. budynku mieszkalnego ".

5 Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z odwołaniami oraz przesłaną w sprawie dokumentacją w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] 2010 r. wskazał ,że wykonane roboty budowlane, w wyniku których powstał otwór okienny, należy uznać za roboty budowlane o charakterze przebudowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm; dalej: Prawo budowlane) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Remontem z kolei, zgodnie z art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane, jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z zestawienia tych przepisów wynika, że roboty wykraczające poza odtworzenie stanu wcześniej istniejącego powinny zostać zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2000 r., (sygn. II SA/Gd 414/98), który nie uznał za remont robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego okna, nawet w tym samym miejscu, w jakim ono przed laty istniało. Taki zakres robót budowlanych NSA uznał za przebudowę. Zatem należy stwierdzić, iż wykonanie w istniejącym obiekcie przedmiotowego otworu okiennego niewątpliwie należy zaliczyć do przebudowy.

6 Wskazano, iż pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy nadzoru budowlanego, nie jest znana dokładna data "wybicia" otworu okiennego. Z przesłuchań świadków oraz zebranych materiałów należy jedynie domniemywać, iż sporne roboty budowlane zostały wykonalne przed 1995r.

7 Punktem wyjścia wszelkich rozważań na temat legalności robót budowlanych wykonanych przed 1995r. jest art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Zgodnie z jego treścią przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć regulacje ustawy Prawo budowlane z 1974r. Należy jednakże zauważyć, że w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zresztą podobnie jak w art. 48, jest mowa o "budowie" obiektów budowlanych, nie zaś o innych niż "budowa" robotach budowlanych. Zatem do takich robót budowlanych jak "przebudowa" (tj. wybicie okien w obiekcie budowlanym) nie ma zastosowania art. 103 ust. 2, który ma charakter wyjątkowy, w związku z czym nie powinien być interpretowany w sposób rozszerzający. Dlatego organ II instancji uważa, iż słusznie w niniejszym przypadku organ I instancji zastosował aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, a nie art. 37 ustawy - Prawo budowlane na podstawie odesłania zawartego w art. 103 ust. 2.

8 Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy Prawo Budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane o charakterze przebudowy nie są zwolnione z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia w art. 29 ust 2 Prawa budowlanego. W przypadku wykonania robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust.1 pkt. 1 Prawa Budowlanego. Zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o procedurę określoną w art. 51 Prawa Budowlanego, która przewiduje wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust 1 zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust 7 Prawa Budowlanego przepisy art. 51 ust, 1 pkt. 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50.

9 Zaaprobowano stanowisko PINB dla Miasta P. wedle którego wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza przepisy techniczno - budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uregulowania § 12 tego rozporządzenia zawierają szczegółowe zasady sytuowania budynków na działkach budowlanych i nie dopuszczają wykonania otworów okiennych w ścianach budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. § 12 ust. 1 pkt. I powołanego rozporządzenia stanowi, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej działki. W tej sytuacji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wydanie nakazu zamurowania przedmiotowego otworu okiennego .Wskazano na fakt , że już w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16. lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 1939r., nr 34, poz. 216 z późniejszymi zmianami) w art. 196-w brzmieniu "Budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach"- ustawodawca nie zezwalał na wykonanie otworu okiennego w ścianie wybudowanej w granicy z sąsiednią działką. Następnie zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19. lipca 1966r. Nr 10, poz. 44) w § 80 ust 2 pkt. 3 wskazywało, że dla oddzielenia budynków sąsiadów, nie wymienionych w pkt. 1 przy zachowaniu przepisu ust. 1 wystarczy na granicy nieruchomości ściana o odporności ogniowej klasy B, bez otworów i wpuszczonych w nią belek z materiałów palnych, a na poddaszach i w piwnicach, jeżeli ściana ta jest murowana - ponadto obustronnie otynkowana lub z wyfugowanymi spoinami". Stwierdzono więc , że powyższe zarządzenie pod względem technicznym nie przewidywało możliwości wykonania otworu okiennego w granicy oraz, że wszystkie następne akty prawne tj. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1980r., 1994r oraz ww. z 2002r. również zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej.

10 Podkreślono fakt, iż podstawą nałożonego obowiązku zamurowania okna nie jest brak dokumentów potwierdzających jego "legalne wykucie". Lecz fakt, iż przedmiotowe okno jest niezgodne z warunkami technicznymi zarówno uprzednio jaki i obecnie obowiązującymi.

11 Przedstawiając powyższe ustalenia oraz rozważania prawne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z powołaniem na art. 104 §1 i2 art.138 §1 pkt.1 ustawy z 14 .06.1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

12 Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył D. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W obszernych zarzutach skargi zarzucił na wstępie nieważność postępowania odwoławczego twierdząc ,że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Skarżący uzasadniając ten zarzut stwierdził ,że nie podpisał odwołania od decyzji pierwszej instancji , a to sprawia ,że odwołanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych i w konsekwencji postępowanie odwoławcze wobec skarżącego prowadzone było bezprawnie.

13 W odpowiedzi na skargę Wielkopolskie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

15 Zarzuty skargi są uzasadnione.

16 Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ppsa)., bądź też stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach – art. 145 §1 pkt.2 p.p.s.a

17 Z akt administracyjnych założonych przez organ drugiej instancji / k.14-19 / wynika ,że odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] 2009 r. pismem z dnia 10 listopada 2009 r. złożył D. B. Odwołanie sporządzone jest pismem maszynowym , zawiera szereg zarzutów natury merytorycznej odnośnie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej , brak jednak podpisu osoby, która pismo to składa. W tym miejscu należy wskazać ,że aby jakakolwiek czynność procesowa - podanie, wniosek, odwołanie, zażalenie - mogły wywołać skutek prawny musi spełniać określone wymogi co do formy , treści, terminu i trybu jej wniesienia. Elementy obligatoryjnego każdego podania ( w tym odwołania – art. 63 §1 kpa) określone zostały w art. 63 §2 i 3 kpa. Do elementów tych należy podpis strony wnoszącej podanie. Waga podpisu wynika z art. 128 kpa w zw. z art. 63 §3 kpa gdyż regulacja ta wyłącza przypadki w których możliwy byłby brak podpisu. Podpisanie pisma ma umożliwić organowi kontrolę , czy pochodzi ono od strony w piśmie wskazanej i świadczy o tym, że strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny i obligatoryjny każdego podania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i fachowej literaturze przyjmuje się ,że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę ( stronę ) wnoszącą odwołanie powoduje ,że organ II instancji działa bez podstawy prawnej. W takiej sytuacji decyzja organu drugiej instancji dotknięta jest wadą nieważności ( art. 156 §1 pkt.2 kpa . vide. Wyrok NSA z 18.05,1994 r. SA/Gd 2365/93 –akceptowany przez B.Adamiak w Kpa Komentarz CH BECK 2008 s.595 nb.1

18 Skoro w niniejszej sprawie odwołanie przez D. B. nie zostało prawidłowo wniesione, a organ odwoławczy tego braku nie dostrzegł i nie wezwał do jego uzupełnienia to rozpoznanie odwołania D. B. odbyło się bez podstawy prawnej i decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności ( art. 156 §1 pkt.2 kpa ).

19 Brak podpisu skutkować musi podjęciem przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych, w celu umożliwienia nadania sprawie biegu. Dlatego po uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia i zwrocie akt do organu odwoławczego należy wezwać odwołującego do uzupełnienia braków odwołania poprzez jego podpisanie w zakreślonym terminie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego uzależnione będzie od zachowania się osoby odwołanie wnoszącej.

20 Dodatkowo Sąd wskazuje ,że w niniejszym wyroku Sąd, który stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji nie może się odnieść do zagadnień merytorycznych istotnych dla rozstrzygniętej decyzji , ponieważ w istocie nie można się odnieść do zarzutów odwołania dopóki nie będzie wyjaśniona sprawa od kogo to w istocie pismo nazwane odwołaniem pochodzi , a więc dopóki nie zostanie ono własnoręcznie podpisane przez osobę je składającą.

21 Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 145 §1pkt.2 p.ps.a orzekł jak w pkt. I wyroku .Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 oraz fakt uiszczenia przez skarżącego wpisu sądowego w kwocie 500 zł , a pkt. III wyroku wynika z art. 151 p.p.s.a

22 /-/E.Podrazik /-/E.Brychcy /-/M.Kwiecińska