Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Po 138/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Po 138/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2016 roku Nr [...]

Uzasadnienie

2 Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z [...] 2016 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku M. K., przyznał wnioskodawczyni zasiłki rodzinne wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dzieci: D. , K. , S. , A. K. - na okres od 1 czerwca 31 października 2016r. - jednorazowo w wysokości [...] zł w miesiącu lipcu 2016, a w okresie od sierpnia do października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto, w związku z uczęszczaniem do szkoły ponadgimnazjalnej przez syna D., K. i S., organ zobowiązał M. K. do dostarczenia, do dnia 15 września 2016r. aktualnego zaświadczenia ze szkoły ponadgimnazjalnej lub oświadczenia potwierdzającego rozpoczęcie nauki w szkole przez synów w roku szkolnym [...].

3 W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania wnioskodawczyni złożyła prośbę o nieuwzględnianie dochodów męża - B. K. - za 2014r. w związku z utratą z dniem 31 maja 2016 r. zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Usług Komunalnych we W. oraz dochodów osiągniętych z tytułu zatrudnienia w Urzędzie Miasta i Gminy we W. z powodu przebywania, od dnia 30 listopada 2014 r., na urlopie bezpłatnym udzielonym na okres pełnienia funkcji radnego Rady Miejskiej we W.. Ponadto z wyjaśnień strony wynika, że B. K. z dniem 16 listopada 2014r. przestał pełnić funkcję radnego Rady Powiatu we W.. Wniesiono również o nieuwzględnianie dochodów córki A. , która z dniem 07 czerwca 2016r. utraciła zatrudnienie podjęte dnia 08 lutego 2016r.

4 Dalej organ wyjaśnił, iż przebywanie na urlopie bezpłatnym, jak też utrata dochodu w związku z zaprzestaniem pełnienia funkcji radnego rady powiatu, nie stanowi dochodu utraconego w rozumieniu art. 2 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

5 Wskazano nadto, iż przy ustalaniu dochodu rodziny nie uwzględniono utraconego dochodu córki A. oraz utraconego dochodu B. K. w związku z utratą z dniem 1 grudnia 2014 r. zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Usług Komunalnych we W.. Organ od dochodów osiągniętych przez B. K. w 2014r. odjął natomiast kwotę [...]zł z tytułu świadczenia z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, wypłaconą przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych we W. .

6 Na podstawie zgromadzonych dokumentów, organ ustalił, że dochody członków rodziny osiągnięte w 2014r. wyniosły:

7 - M. K.: [...] zł;

8 - B. K.: dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych - [...] zł; dochody inne niż podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych - [...] zł (dochód z tytułu diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych);

9 - A. K.: [...] zł;

10 - D. K.: [...] zł.

11 Łącznie dochody rodziny osiągnięte w 2014r. wyniosły: [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na członka rodziny daje dochód [...] zł.

12 Burmistrza Miasta i Gminy W. wyjaśnił następnie, iż dochód uzyskany przez rodzinę wnioskodawczyni w przeliczeniu na członka rodziny przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji organ zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 5 ust. 3, 3a i 3b. , zgodnie z którym w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. W przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym:

13 1) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków;

14 2) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 11a, art. 12a i art. 13, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków;

15 dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15, podzielonych przez 12.

16 W oparciu o ww. przepisy organ wyjaśnił, iż kwota zasiłków rodzinnych wraz dodatkami została obliczona w następujący sposób:

17 miesięczny dochód rodziny: [...] zł;

18 miesięczna kwota dochodu rodziny uprawniająca do otrzymywania świadczeń: [...] zł (674,00 zł x 7 osób);

19 miesięczny limit dochodów uprawniających do pobierania świadczeń przekroczono o kwotę [...]zł (5.012,10 zł - [...] zł);

20 łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3 przysługujących rodzinie wnioskodawczyni w danym okresie zasiłkowym na dzieci wyniosła: [...] zł ( [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł+ [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł) i została obliczona w następujący sposób:

21 - D. K., ur. 21 września 1997 r. : zasiłek rodzinny (129,00 zł x [...]); dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100,00 zł /12) dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem, do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły (63,00 zł x [...]);

22 - K. K., ur. 22 czerwca 1999 r.: zasiłek rodzinny (118,00 zł x 5/5 ); dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100,00 zł / 12); dodatek z tytułu na pokrycie wydatków związanych z dojazdem, do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły (63,00 zł x 2/12);

23 - S. K., ur. 13 lipca 2000 r. : zasiłek rodzinny (118,00 zł x 5/5); dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100,00 zł/ 12); dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (90,00 zł x 5/5); dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem, do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły (63,00 zł x 2/12);

24 - A. B. K., ur. 21 sierpnia 2003 r.: zasiłek rodzinny (118,00 zł x5/5); dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100,00 zł / 12); dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (90,00 zł x [...]);

25 różnica pomiędzy łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny wynosi [...] zł (727,82 zł - [...] zł).

26 Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła M. K. podnosząc, iż organ wadliwie wyliczył dochód jej rodziny w 2014r., bowiem:

27 - B. K. przebywa na urlopie bezpłatnym od 30 listopada 2014 roku, a więc utracił dochód;

28 - nawet jeżeli uznać, iż nie była to utrata dochodu, to jego dochód winien wynosić [...] zł a nie [...] zł;

29 - doliczono dochód syna D., mimo, iż był to dochód utracony uzyskany w trakcie prac sezonowych w wakacje 2014 r.

30 W ocenie M. K. dochód rodziny w 2014 r. (po uwzględnieniu dochodu utraconego) winien wynosić [...] zł. Ponadto podniesiono, iż organ winien rozważyć, czy zryczałtowana dieta uzyskiwana przez B. K. jest dochodem, czy jedynie zwrotem kosztów.

31 Strona zarzuciła także, że zaniżono wysokości przyznanego świadczenia:

32 - synom D. i K. nie policzono dodatku z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się siedziba szkoły za okres zasiłkowy, to jest za miesiące czerwiec, wrzesień i październik , a tylko za wrzesień i październik,

33 - wszystkim dzieciom niewłaściwie policzono wysokość dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, gdyż kwotę 100 zł podzielono przez 12, a nie pomnożono o okres zasiłkowy.

34 Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

35 W uzasadnieniu organ stwierdził, iż Burmistrz Miasta i Gminy W. prawidłowo ustalił wysokość należnych zasiłków rodzinnych. Wskazał przy tym, iż z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wynika, że przez pojęcie dochodu należy rozumieć także kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Powyższy przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, że diety radnego należy kwalifikować, jako dochód rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

36 Kolegium nie podzieliło także zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia okresu, na który przyznano na rzecz D. i S. K. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Dodatek ten, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje przez 10 miesięcy w roku, w okresie pobierania nauki od września do czerwca następnego roku kalendarzowego. Organ I instancji prawidłowo zatem przyznał przedmiotowy dodatek od września do października, nie uwzględniając przy tym miesiąca czerwca z uwagi na to, że dodatek jest przyznawany właśnie od września - a nie od czerwca.

37 Ponadto, odnosząc się do zastrzeżeń strony odnośnie przyznania dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 3b pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym, wskazanych w tym przepisie zasiłków, m.in. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podzielonych przez 12. W niniejszej sytuacji organ I instancji słusznie podzielił kwotę dodatku przez 12 bez sugerowanego przez stronę mnożenia.

38 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. K., zarzucając brak rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

39 W uzasadnieniu powtórzyła przytoczoną w odwołaniu argumentację, dotyczącą błędnego ustalenia dochodu B. K. oraz nieuwzględnienia utraty dochodu syna D.. Podniosła ponowie, iż diety radnego rady powiatu nie należy utożsamiać z wynagrodzeniem pracowniczym, lecz ze zwrotem wydatków ponoszonych przez radnego w związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Ponadto jej synowi D. i K. błędnie określono czas, na jaki przyznano dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków na dojazd do szkoły poza miejscem zamieszkiwania oraz wszystkim dzieciom błędnie naliczono dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

40 Obecna na rozprawie przeprowadzonej w dniu 22 marca 2017 r. skarżąca oraz jej pełnomocnik - mąż B. K., powtórzyli swoje wątpliwości dotyczące uznania diety radnego za dochód. Pełnomocnik wyjaśnił, iż dietę otrzymywał w wysokości [...] zł miesięcznie, a przepisy stanowią, iż dieta jest dochodem opodatkowanym, gdy przekracza kwotę [...]zł miesięcznie. Otrzymywana dieta służy pokryciu kosztów pełnieniu funkcji radnego. Wskazał, iż organ błędnie uznał, iż wysokość składki zdrowotnej wynosi 7 %, a powinna ona wynosić 9 %.

41 Pełnomocnik wyjaśnił, iż organ I instancji zażądał od nich zwrotu wypłaconych świadczeń rodzinnych za okres 5 lat wstecz, a kwestią sporną także w tych sprawach jest to, czy organ uprawniony był uznawać otrzymywane diety radnego powiatu za dochód. Wyjaśnił, że SKO w P. podzieliło jego stanowisko i uchyliło decyzję Burmistrza o uznaniu innych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz orzekające o obowiązku ich zwrotu.

42 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

43 Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

44 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

45 Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), która reguluje zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1-4b tej ustawy:

46 1. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł.

47 2. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł.

48 3. W przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a.

49 3a. W przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą o którą został przekroczony dochód rodziny.

50 3b. Łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym:

51 1) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków;

52 2) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 11a, art. 12a i art. 13, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków;

53 3) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15, podzielonych przez 12.

54 3c. W przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z ust. 3a, jest niższa niż [...] zł, świadczenia te nie przysługują.

55 3d. W przypadku osoby uczącej się przepisy ust. 3-3c stosuje się odpowiednio.

56 4. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

57 4a. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

58 4b. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

59 Zgodnie z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24. roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności.

60 Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

61 a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

62 b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,

63 c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - w tym, m.in.: kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich.

64 W świetle art. 3 ust. 2 pojęcie dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a w myśl art. 3 ust. 2a pojęcie dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b.

65 Rozpatrując niniejszą sprawę organy przyjęły, że doliczeniu do dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy 2015/2016, tj. w 2014 r., podlegają kwoty uzyskanych przez męża skarżącej diet radnego, wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, dochody uzyskane przez córkę skarżącej w okresie od lutego do czerwca 2014 r. oraz dochód syna D. uzyskany z tytułu prac sezonowych w wakacje 2014 r.

66 W opinii Sądu zarzuty skargi dotyczące tej kwestii w części zasługują na uwzględnienie.

67 I tak, wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo oceniły charakter uzyskiwanej przez skarżącego należności w postaci diety z tytułu pełnienia funkcji radnego powiatu, które to należności wprawdzie korzystają ze zwolnienia od opodatkowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, ale wskutek tego nie przestają być przychodem, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód rodziny uprawniający do świadczeń rodzinnych, uwzględnia się również dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w tym wymienione w ww. art. w lit. c) tiret 16 kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich Zatem otrzymywana przez męża skarżącej dieta radnego stanowi składnik jego rocznego i miesięcznego dochodu. Żadnego znaczenia nie ma podnoszona przez skarżącą i jej pełnomocnika okoliczność ustalenia wysokości diety radnego na poziomie nie przekraczającym kwoty 2.200 zł. W świetle art.3 pkt 1 lit. c) triet 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwoty diet otrzymywanych przez radnego stanowią przysporzenie majątkowe, które należy traktować jako dochód nieopodatkowany, który powinien być w rozumieniu przepisów tej ustawy uwzględniony w całości w dochodzie rodziny przy ustalaniu prawa do tych świadczeń.

68 Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące przyznania dodatku z tytułu nauki poza miejscem zamieszkania. W odniesieniu do tego dodatku nie obowiązuje bowiem zasada przyznawania świadczeń na okres zasiłkowy, lecz stosownie do art. 15 dodatek ten przysługuje przez 10 miesięcy w roku, w okresie pobierania nauki od września do czerwca następnego roku kalendarzowego. Stronie nie przyznano dodatku za okres odnoszący się do kolejnego roku szkolnego wobec synów, którzy zakończyli naukę na poziomie gimnazjum.. Skarżąca może się o niego ubiegać po przedstawieniu zaświadczenia lub oświadczenia o uczęszczaniu synów do szkoły ponadgimnazjalnej w roku szkolnym 2016/2017.

69 Sąd podziela natomiast stanowisko strony skarżącej, że rozpatrujące sprawę organy wadliwie nie uwzględniły przy ustalaniu dochodu, o którym mowa w art. 16a ust. 2 ustawy, wynagrodzenia za pracę utraconego przez męża skarżącej w okresie urlopu bezpłatnego, na którym przebywał on w związku z objęciem mandatu radnego rady powiatu. Utrata tego wynagrodzenia jest bowiem utratą dochodu, wynikającą z utraty zatrudnienia, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy.

70 Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy - zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W trakcie urlopu bezpłatnego pracownik nie wykonuje natomiast pracy.

71 Zgodnie z art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.), zwanej "k.p." - na pisemny wniosek pracownika pracodawca może udzielić mu urlopu bezpłatnego, a okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze (§ 2 ).

72 Jak się przyjmuje w doktrynie, "udzielenie przez pracodawcę urlopu bezpłatnego pracownikowi na jego pisemny wniosek jest w istocie umową, w której pracodawca zobowiązuje się zwolnić pracownika z obowiązku wykonywania pracy przez określony czas, a pracownik rezygnuje z korzystania z prawa jej wykonywania w tym okresie. W wyroku z dnia 12 sierpnia 2004 r., III PK 42/04, OSNP 2005, nr 6, poz. 77, Sąd Najwyższy stwierdził, że wniosek pracownika o urlop bezpłatny (art. 174 § 1 k.p.) oraz jego udzielenie przez pracodawcę są oświadczeniami woli, których wykładni należy dokonywać na podstawie art. 65 k.c. w zw. z art. 300 k.p. (K. Jaśkowski, Komentarz do art. 174 k.p., komentarz LEX/el. 2016). W okresie urlopu bezpłatnego stosunek pracy trwa, lecz prawa i obowiązki stron stosunku pracy pozostają zawieszone (por. wyrok NSA z 18 marca 1992 r., II SA 101/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok SN z 9 maja 2008 r., II PK 318/2007, LexPolonica nr 2081595, OSNP 2009, nr 19-20, poz. 251).

73 W świetle powyższego, należy stwierdzić, że przebywanie pracownika na urlopie bezpłatnym, oznacza utratę zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, gdyż pomimo formalnego związania stosunkiem pracy, pracownik – na mocy dodatkowego porozumienia z pracodawcą o udzielenie urlopu bezpłatnego - nie jest zobowiązany do wykonywania pracy u tego pracodawcy, a obowiązki i uprawnienia stron ulegają zawieszeniu. Wynagrodzenie utracone w związku z urlopem bezpłatnym oznacza więc utratę dochodu i nie uwzględnia się go – zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy – przy ustalaniu dochodu rodziny/osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne.

74 Wprawdzie przepis art. 3 pkt 23 ustawy zawierający definicję "dochodu utraconego" (mający charakter katalogu zamkniętego) nie wymienia w nim urlopu bezpłatnego, natomiast wymienia "uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego", co może sugerować, że celem ustawodawcy nie było objęcie pojęciem "dochodu utraconego" wynagrodzenia utraconego na skutek urlopu bezpłatnego. Wykładni przepisu art. 3 pkt 23 ustawy należy jednak dokonywać systemowo. Urlop bezpłatny w związku z sprawowaniem mandatu radnego może wynikać z uznania przez radnego, iż rzetelne pełnienie tej funkcji wymaga czasowej rezygnacji z zatrudnienia.

75 Stanowisko takie znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym za "rezygnację z zatrudnienia" uznaje się urlop bezpłatny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2010r., sygn.. akt I SA/Wa 1683/10). Zdaniem Sądu, urlop bezpłatny, ze względu na to, że jest rodzajem umowy zawieszającej stosunek pracy, należy traktować wprost jako "utratę zatrudnienia" wymienioną w pkt 2 art. 3 pkt 23 ustawy. Organy obu instancji wadliwie zatem nie uwzględniły przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącego dochodu utraconego przez męża skarżącej na skutek urlopu bezpłatnego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

76 W opinii Sądu w świetle argumentacji przytoczonej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji ustalenie dochodu rodziny w 2014 r. powinno zostać przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zweryfikowane. Skarżąca podniosła bowiem, iż jako dochód utracony powinien zostać zakwalifikowany dochód córki A. oraz dochód syna D. z wykonywania pracy sezonowej w okresie wakacji. Skarżąca zakwestionowała również uwzględnioną przez organ wysokość dochodu jej męża w aspekcie dochodu utraconego. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium nie odniosło się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a akta sprawy nie zawierają dokumentów źródłowych, które pozwoliłyby zweryfikować, na jakiej podstawie ustalono dochód męża skarżącej. Powyższe uchybienia uzasadniają zarzut naruszenia przez ten organ przepisów postępowania – art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

77 Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz.718).

78 Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji uwzględni powyższe rozważania, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obowiązkiem organu jest uzupełnienie akt administracyjnych sprawy, a wydaną przyszłą decyzje uzasadnić w sposób czytelny dla strony postępowania.