Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., II SA/Po 1302/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., II SA/Po 1302/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla uzasadnienie zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], Starosta K. na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił A. P. Sp. z o.o. w P. T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowej EW1 w zakresie dróg i placów montażowych oraz fundamentów dla farmy wiatrowej "D.", na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości D.

3 W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. inwestor został zobowiązany do usunięcia w terminie do dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzonych nieprawidłowości poprzez doprowadzenie projektowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] czerwca 2014 r. inwestor przedłożył pismo o usunięciu wspomnianej wadliwości. Badając ponownie zgodność projektu budowalnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 3144), stwierdzono, że wykryte uchybienie nie zostało wyeliminowane. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 9 pkt 2 powołanego planu miejscowego, dopuszczalna wysokość obiektów elektrowni wiatrowych wynosi maksymalnie 140,0 m. Tymczasem według projektu budowlanego maksymalna wysokość wieży wraz ze skrzydłem wirnika ustawionym w pozycji pionowej wyniesie 168,5 m. W konsekwencji organ I instancji orzekł jak w sentencji.

4 Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. A. P. Sp. z o.o. w P. T. odwołał się do powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., zarzucając naruszenie: (1) art. 10 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, (2) art. 35 ust. 1 i 3 pr. bud. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przedłożony przez skarżącego projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, (3) art. 35 ust. 4 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że spełnione zostały wszystkie warunki, od których zależy podjęcie takiego rozstrzygnięcia, (4) art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającej ustawowym wymogom. Ponadto A. P. zaskarżyła również postanowienie Starosty K. z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], w części zobowiązującej do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zarzucając w tym zakresie organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 9, art. 14 i art. 20 pr. bud. poprzez bezzasadne przyjęcie, że występujący w powołanym planie miejscowym zwrot "obiekt elektrowni wiatrowej" obejmuje wieżę elektrowni wiatrowej wraz z innymi elementami.

5 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniu organu I instancji obowiązek nałożony w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. został w całości wykonany. Inwestor przedłożył bowiem uzupełnienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Uwagi organu I instancji co do niezgodności projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego są natomiast niezasadne. Skarżący argumentował, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy . z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2009 r. w odniesieniu do terenów elektrowni wiatrowych o symbolu EW przewiduje maksymalną wysokość 140,0 m dla wieży takiej elektrowni. Z kolei w samym planie miejscowym określono wysokość 140,0 m dla obiektów elektrowni wiatrowych. Plan miejscowy nie definiuje wyrażenia "obiekt elektrowni wiatrowej". Wspomniany akt prawa miejscowego zawiera tylko definicję legalną zwrotu "urządzenie infrastruktury technicznej", zgodnie z którą są to inwestycje określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym inwestycje z zakresu łączności publicznej, a także inne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń, stacje transformatorowe. Analizując pojęcie "obiekt elektrowni wiatrowej", należy zatem odwołać się do definicji zawartych w art. 3 pkt 1, 3 i 9 pr. bud., które prowadzą do wniosku, że elektrownia wiatrowa składa się z obiektu budowlanego w postaci fundamentu, masztu i drogi oraz z urządzenia budowlanego związanego z tymi obiektami w postaci połączenia energetycznego, gondoli oraz skrzydeł. W konsekwencji maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej określona w planie miejscowym dotyczy jedynie wysokość wieży tejże elektrowni z wyłączeniem innych elementów. Tym samym przedłożony przez skarżącego projekt budowlany jest zgodny z przepisami obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

6 Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

7 W uzasadnieniu wskazano, że wedle art. 35 pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz z postanowieniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Ponadto organ ten powinien sprawdzić, czy osoby, które sporządziły projekt budowlany, posiadają odpowiednie kwalifikacje, a także czy projekt budowlany jest kompletny. Następnie organ II instancji przytoczył § 15 ust. 9 powołanego planu miejscowego, dodając zarazem, że projektowana elektrownia wiatrowa ma moc 120 MW, a zakres inwestycji według projektu budowlanego obejmuje budowę fundamentu turbiny wiatrowej, dróg i placów montażowych do elektrowni. Całkowita wysokość zaprojektowanej wieży wynosi 120 m, a ze skrzydłem wirnika ustawionym w pozycji pionowej w maksymalnym położeniu – 168,5 m. Tym samym doszło do naruszenia wymienionego wyżej przepisu planu miejscowego. Elektrownię wiatrową w świetle powyższego przepisu należy traktować jako całość techniczno-budowlaną. Nie jest możliwe wyróżnienie w elektrowni wiatrowej jako części składowych wieży elektrowni i gondoli ze śmigłami. Aby elektrownia wiatrowa spełniała swoją funkcję, musi być ona kompletna, a zatem musi to był budowla składająca się z fundamentu, wieży-słupa i turbiny wiatrowej. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, wedle której przez obiekt elektrowni wiatrowej należy rozumieć jedynie wieże elektrowni wiatrowej z wyłączeniem innych elementów. Słusznie zatem organ I instancji stwierdził, że omawiany obiekt budowlany jest niezgodny z § 15 ust. 9 cytowanego planu miejscowego. Organ odwoławczy zauważył jednak, że stwierdzenie naruszenia przepisów planu miejscowego przez projekt budowlany powinno skutkować wdrożeniem procedury z art. 35 ust. 3 pr. bud. W takim wypadku organ I instancji powinien był nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Wprawdzie organ I instancji wydał stosowne postanowienie w dniu [...] maja 2014 r., lecz akt ten obarczony jest wadą, gdyż nie wskazuje materialnoprawnych braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to było zbyt ogólnikowe i postawiło inwestora w sytuacji niepewności co do żądania organu. Tym samym doszło również do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Organ I instancji nie odniósł się również do kwestii ewentualnego przekroczenia norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.. U. z 2007 r. nr 120 poz. 826). Tym bardziej, że odpowiednie postanowienie w tym zakresie zostało wprowadzone w decyzji z dnia [...] września 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji nie wyjaśnił również dostatecznie użytego przez siebie określenia "strefa ochronna", w szczególności nie powołał się na żadną decyzję administracyjną. Wadliwe było również w ocenie organu II instancji ograniczenie kręgu stron jedynie do inwestora. Przymiot strony powinien tymczasem przysługiwać co najmniej właścicielom działek nr [...] i [...]. Poza tym wątpliwości organu II instancji wzbudziły także uprawnienia osób wykonujących i sprawdzających projekt zagospodarowania terenu. Wreszcie, organ I instancji naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie sporządzenia uzasadnienia. Organ I instancji powinien również dokładnie zbadać zakres wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

8 Pismem z dnia [...] października 2014 r. A. P. Sp. z o.o. w P. T. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie uzasadnienia w części dotyczącej zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

9 W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r.

10 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

12 Skarga okazała się zasadna.

13 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

14 Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

15 Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. A. P. Sp. z o.o. w P. T. wystąpił do Starosty K. o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej EW 1 w zakresie dróg, placów montażowych oraz fundamentów w miejscowości D. w Gminie B., przy czym inwestycja ta miała być zlokalizowana na działce nr [...] i [...] (k. 1 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

16 Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., przed wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ stwierdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2012 r. poz. 1235 z późn. zm.).

17 Z kolei z art. 35 ust. 3 pr. bud. wskazuje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr. bud., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

18 Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy dotyczą odpowiedzi na pytanie, czy omawiana inwestycja jest zgodna z uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 3144). Jak wynika bowiem z § 15 ust. 9 pkt 2 lit. a powołanego planu miejscowego, wysokość dla obiektów elektrowni wiatrowych na terenie inwestycji wynosi 140,0 m. Tymczasem według opisu w projekcie budowlanym, przedmiotowa konstrukcja elektrowni wiatrowej będzie miała wysokość 120,0 m, a ze skrzydłem wzniesionym pionowo maksymalnie 168,5 m (k. 4 projektu budowlanego). Organy administracji publicznej konsekwentnie wywodziły przy tym, że powyższy parametr odnosi się do całej konstrukcji elektrowni wiatrowej, ujmowanej jako fundament, wieża oraz skrzydła. Skarżący podnosił natomiast, że wspomniany parametr dotyczy jedynie wysokości fundamentu i wieży z wyłączeniem pozostałych elementów wchodzących w skład rozważanej siłowni.

19 Trzeba zatem najpierw zauważyć, że § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a cytowanego planu miejscowego może budzić wątpliwości interpretacyjne. Tym bardziej, że powołany akt prawa miejscowego nie zawiera definicji legalnej wyrażenia "obiekt elektrowni wiatrowej". Niemniej w takim wypadku należy odwołać się w omawianym zakresie do innych przepisów powszechnie wiążących, a w szczególności do ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z art. 3 pkt 1 pr. bud. przez obiekt budowlany należy rozumieć (1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, (2) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz (3) obiekt małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 3 pr. bud., przez budowlę rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności części budowlane urządzeń technicznych (np. kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych lub elektrowni jądrowych) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenie jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

20 Jak więc wynika z art. 3 pkt 3 pr. bud., elektrownia wiatrowa jako całość użytkowa nie stanowi budowli. Składa się ona bowiem z kilku elementów, przy czym niektóre z nich mają status urządzeń technicznych (np. gondola, wirnik, rotor lub śmigła), podczas gdy inne mają status części budowlanych (np. fundament, maszt lub wieża). Z perspektywy powołanego przepisu tylko te ostatnie części konstrukcyjne elektrowni wiatrowej powinny być uznane za budowlę. Konkluzję tę potwierdza fakt, że urządzenia techniczne mogą być dowolnie zmieniane, zastępowanie lub modyfikowane bez zmiany całości użytkowej budowli (np. wieży), która pozostaje w dalszym ciągu taka sama. Również § 15 ust. 9 pkt 1 powołanego planu miejscowego ujmuje elektrownie wiatrowe jako zespół urządzeń do wytwarzania energii elektrycznej, wykorzystujących do tego turbiny wiatrowe umieszczone na słupach wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.

21 Uwagi te nie powinny przy tym prowadzić do wniosku, że elektrownia wiatrowa stanowi "urządzenie budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 9 pr. bud. Zgodnie bowiem z tym przepisem przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, takie jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące do oczyszczania lub gromadzenia ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Elementy techniczne elektrowni wiatrowej w postaci turbiny, rotora, gondoli, wirnika lub komputera sterującego przeznaczone są natomiast bezpośrednio do wytwarzania energii elektrycznej.

22 Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2010 r., II SA/Po 124/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

23 Należy też zwrócić uwagę na postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2009 r. Jak wynika bowiem z wypisu ze studium z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] (k. 30 akt sądowych) w akcie tym określono maksymalną wysokość elektrowni wiatrowej na poziomie 140,0 m, przy czym wysokość ta odnosiła się tylko do wieży. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może także stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnych. Niemniej w myśl art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia zawarte w planie miejscowym powinny odpowiadać ustaleniom zawartych w studium. Tym samym regulacja wyrażona w studium może służyć jako wskazówka interpretacyjna przy dokonywaniu wykładni poszczególnych przepisów planu miejscowego. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżący już w odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r. zwracał uwagę na postanowienia zawarte w studium (k. 10-22 akt adm. organu II instancji). Wywody te zostały jednak pominięte przez Wojewodę Wielkopolskiego.

24 Mając zatem na uwadze tok dotychczasowych rozważań należy uznać, że przedwczesne było stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z przepisami powołanego planu miejscowego. Analiza § 15 ust. 9 pkt 2 lit. a tego aktu prawa miejscowego w powiązaniu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zdaje się bowiem prowadzić do wniosku, że wskazana w planie wysokość maksymalna dotyczy wyłącznie fundamentu i wieży elektrowni wiatrowej, a nie skrzydła.

25 W konsekwencji Sąd nie mógł zaaprobować uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2014 r. przedstawionego przez Wojewodę Wielkopolskiego. Zawiera ono bowiem istotne wady, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ze względu na wewnętrzną logikę i spójność stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę Wielkopolskiego usunięcie wskazanych wyżej nieprawidłowości wymagało wyeliminowania uzasadnienia decyzji organu II instancji z obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

27 Ponownie sporządzając uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ II instancji uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu w zakresie konieczności ponownego rozważenia zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

28 Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

29 Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.