Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015 r., II SA/Po 13/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015 r., II SA/Po 13/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta w dniu [...] lipca 2013r. wydał na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 , art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję, którą odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy – Spółka A sp. z o.o. z siedzibą w K. reprezentowana przez J. J., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych nr [...] i [...], położonych w P. przy ulicy S./H.M.

3 Z treścią decyzji nie zgodził się inwestor, który w odwołaniu wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnosił, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi, iż naruszył przepisy procesowe w tym zwłaszcza art. 8 Kpa przez nierówne traktowanie wnioskodawcy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2014r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

5 W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy argumentował, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy. Organ I instancji otrzymując zatem wniosek w takiej sprawie musi przede wszystkim zbadać czy spełnia on łącznie wszystkie warunki określone w ustępie 1 w punktach od 1 do 5. Decyzja taka powinna być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. Nadto wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania:

6 linii zabudowy,

7 wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

8 szerokości elewacji frontowej,

9 wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

10 Odnosząc powyższe do treści samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że spełnia ona warunki przepisów prawa materialnego.

11 Organ pierwszej instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy powoływał się w przypadku planowanej inwestycji na nie wypełnienie dyspozycji przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania albowiem w najbliższym otoczeniu nieruchomości w obszarze analizowanym brak jest zabudowy umożliwiającej ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Organ wskazał, iż niemożliwe jest w niniejszej sprawie określenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze analizowanym, a ponadto nie kontynuuje cech zabudowy istniejącej, ma wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego.

12 Wyniki analizy urbanistycznej wskazują, iż z punktu widzenia prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego, istniejący sposób zagospodarowania obszaru analizowanego nie stanowi przesłanek dla ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji.

13 Wyznaczony obszar analizowany obejmuje znaczną powierzchnię, obszar ten wynosi 1671 m od granic terenu objętego wnioskiem, jest to szerokość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (3 x 557 m). W granicach tego obszaru znajdują się trzy wyodrębnione obszary urbanistyczne stanowiące, z osobna, odrębne całości. I tak; w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem znajdują się obszary pozbawione zabudowy, są to tereny rolne oraz lasów, a także liczne działki niezabudowane. W dalszym sąsiedztwie znajduje się rozproszona zabudowa mieszkalna jednorodzinna i usługowa, zróżnicowane są także gabaryty tej zabudowy, wielkość działek położonych przy ulicach [...]. Wyraźnie wyodrębnionym obszarem urbanistycznym jest zabudowa domami jednorodzinnymi mieszkalnymi przy ulicy N. R. P., zabudowa mieszkalna jednorodzinna szeregowa to os. M., zabudowa mieszkalna jedno i wielorodzinna na os. R. P. oraz zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami towarzyszącymi na os. J. III S., os. B., Z. S., ul. S., O., U. Ostatnim obszarem urbanistycznym jest teren S. L. z zabudową mieszkalną jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej i szeregowej, pojedyncza zabudowa wielorodzinna, a także zabudowa usługowa. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym ustalono, że 35% to tereny zabudowane zaś 65% badanego obszaru to tereny pozbawione zabudowy, zieleń oraz tereny upraw rolnych i lasów. Organ pierwszej instancji uznał, że tak określony obszar jest wystarczający dla przeprowadzenia na nim analizy urbanistycznej, jego rozszerzenie nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

14 Niewątpliwie z treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu wynika, iż aby było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji musi istnieć co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej i powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej budowy. Oznacza to, że inwestor zwracając się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinien swoje zamiary inwestycyjne dostosować do standardów istniejącej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

15 Tak przyjęta zasada i regulacja ustawowa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie terenu, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie wymagania i uwarunkowania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zasada ta oznacza, innymi słowy, konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

16 Organ pierwszej instancji przeanalizował w tej sprawie 1351 nieruchomości, ustalił, iż najbliższa zabudowa w stosunku do działki objętej wnioskiem znajduje się w odległości 350 m -ul. M. w S. L. i oddzielona jest od wnioskowanej nieruchomości zwartą ścianą lasu. Od strony ulicy M. znajdują się pozostałości zabudowy zagrodowej na działce o powierzchni 70.031 m2 w odległości ok. 300 m od działki objętej wnioskiem.

17 W trakcie postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji przeanalizował ponadto zapisy nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta z roku 1994r. wskazując, iż plan ten dopuszczał w omawianym obszarze zabudowę związaną z produkcją rolniczą oraz zabudowę wzdłuż ulicy H. M., jednak tylko w zakresie modernizacji zabudowy istniejącej zmierzającej do poprawy jej standardu. Organ ustalił ponadto, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem dominują działki bez zabudowy, niezagospodarowane, tereny rolne i leśne, w dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz pojedyncze działki usługowe.

18 Linia zabudowy na działkach objętych analizą kształtuje się w sposób zróżnicowany począwszy od zabudowy zlokalizowanej we frontowej części działki do odległości 175m od frontowej granicy działki, przeważa jednak linia zabudowy sytuowana w odległości od 5 do 8 metrów od frontu.

19 Średni wskaźnik zabudowy wynosi 29% i zamyka się w przedziale od 0,4% do 100%, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,7m (5 - 174 m ).

20 Zabudowa mieszkalna posiada od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych, przeważa jednak zabudowa budynkami dwukondygnacyjnymi od około 7,5m do 9m. Występuje także zabudowa mieszkalna wielorodzinna o wysokości do 12 kondygnacji na terenie miasta oraz 4 kondygnacji na obszarze S. L., dominują dachy płaskie i strome.

21 Organ dokonał także ustalenia w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej, uznał, iż inwestycja dostęp taki posiada, posiada także wystarczające uzbrojenie techniczne, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ wskazał jednocześnie, iż w przypadku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku należałoby dokonać ustalenia co do tego, czy planowana inwestycja byłaby zgodna z przepisami odrębnymi, a w związku z tym powstałaby konieczność uzgodnienia projektu decyzji z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w zakresie dot. Strumienia R. - rów Wa - 7-1.

22 Po dokonaniu szczegółowej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wymogów ustawowych, organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że teren objęty wnioskiem nie jest predestynowany do zabudowy, planowana zabudowa nie znajduje uzasadnienia i kontynuacji bowiem nowa zabudowa wprowadziłaby zintensyfikowanie zabudowy mieszkaniowej w obszar nieuporządkowanej, rozproszonej i pojedynczej zabudowy. Takie działanie należy uznać za niepożądane bowiem decyzja pozytywna spowodowałaby wprowadzenie dowolnej funkcji i formy w obszar o odmiennym sposobie zagospodarowania.

23 Organ pierwszej instancji ustalił w tej sprawie, iż planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy pojedynczej zabudowy lokalizowanej wzdłuż ulicy H. M, chociaż kontynuuje ją od strony ulicy S. W rezultacie organ uznał, iż brak jest możliwości określenia linii zabudowy na podstawie przepisu § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a co za tym idzie nie ma podstaw do wyznaczenia nowej linii zabudowy na podstawie § 4 pkt. 4 cyt. rozporządzenia.

24 Planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, średni wskaźnik kształtuje się na poziomie 29%, planowana inwestycja dotyczy powierzchni od 1,2% do 15,9% każdej działki. Także w tym przypadku organ pierwszej instancji uznał, iż brak jest podstaw do wyznaczenia tego parametru w oparciu o przepis § 5 pkt. 2 rozporządzenia. Planowana inwestycja kontynuuje szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi oraz rodzaj dachu, nie kontynuuje natomiast cech zagospodarowania terenu bowiem, jak wykazano we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia planowana inwestycja leży w obszarze pozbawionym zabudowy, w sąsiedztwie niezabudowanych nieruchomości oraz w sąsiedztwie upraw rolnych i terenu lasów.

25 Organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji ponadto podzielił pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji poparty licznym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz organów administracji publicznej co do tego, iż co do zasady określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości powinno następować w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy powinna stanowić wyjątek od tej zasady i nie powinna w żadnym razie zastępować planów miejscowych. W ocenie obu organów decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydawana dla pojedynczych obiektów budowlanych, które stanowiłyby wyłącznie uzupełnienie zabudowy na obszarze już zabudowanym.

26 Organ odwoławczy uznał, że ustalenia organu pierwszej instancji są pełne, wynika z nich, iż planowana inwestycja nie wypełnia w całości przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. co oznacza, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora.

27 W toku postępowania organ pierwszej instancji zachował się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zachował zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 kpa nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

28 Organ pierwszej instancji zachował wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę przekonywania - art. 107 § 3. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne, które jest integralną częścią decyzji i którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

29 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji wniósł pełnomocnik inwestora wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta również w całości.

30 Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił w szczególności naruszenie:

31 1) zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na sporządzonej nieprawidłowo i niezgodnej ze stanem faktycznym analizie urbanistycznej oraz art. 77 kpa poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania polegające na nie zweryfikowaniu błędnych ustaleń analizy urbanistycznej pomimo podniesienia tego zarzutu w odwołaniu.

32 2) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "p.z.p.") poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko dla inwestycji polegającej na budowie jednego obiektu budowlanego

33 art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka wydania decyzji określona w powyższym przepisie, tj. że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także poprzez uznanie, iż stwierdzenie, iż "teren nie jest predestynowany do zabudowy" stanowi przesłankę wykluczającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

34 § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej "Rozporządzeniem" poprzez ich błędne zastosowanie polegające na badaniu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze mniejszym od objętego analizą urbanistyczną.

35 § 4 ust. 1 a co najmniej ust. 4 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której istnieje obiektywna możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji.

36 § 5 ust. 1, a co najmniej ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której istnieje obiektywna możliwość wyznaczenia średniej powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji.

37 art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasady równości podmiotów wobec prawa) poprzez nieuzasadnione nierówne traktowanie podmiotów polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie i ustaleniu warunków zabudowy dla sąsiedniej inwestycji polegającej również na budowie zespołu budynków jednorodzinnych w kilku liniach zabudowy, wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe.

38 Nadto Skarżący wskazał, że analiza urbanistyczna została sporządzona nieprawidłowo – pominięto fakt, że działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji jest działką zabudowaną zespołem budynków jednorodzinnych i do tej zabudowy nawiązywał wniosek inwestora. Niezgodne z rzeczywistym stanem jest to co podnosi organ, że w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora znajdują się działki niezabudowane albo z zabudową rozproszoną. Skarżący wskazał numery sąsiednich działek zabudowanych domami jednorodzinnymi w ramach zorganizowanego kompleksu zabudowy, stanowiącego podstawę do kontynuacji cech zabudowy.

39 Skarżący podnosił, że organy naruszyły art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu twierdząc, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana dla pojedynczych obiektów budowlanych, które stanowiłyby wyłącznie uzupełnienie zabudowy na obszarze już zabudowanym. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, że zabudowy nie tworzy jeden obiekt budowlany, lecz zespół obiektów o pewnych wspólnych cechach. W treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu mowa jest wprost o obiektach budowlanych w liczbie mnogiej.

40 Nadto skarżący zarzucił błędne ustalenie organów, że w sprawie nie jest możliwe określenie linii zabudowy, procentu powierzchni zabudowy i innych parametrów zagospodarowania terenu dla planowanego zamiaru inwestycyjnego, w taki sposób by stanowiło to kontynuację tych parametrów występujących na terenie analizowanym.

41 Skarżący powołał się nadto na okoliczność, że dla działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną organ decyzją nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych z budynkami gospodarczymi, a w analizie urbanistycznej brak wzmianki na ten temat. Po przeciwnej stronie ulicy, naprzeciwko działki inwestycyjnej zlokalizowane jest osiedle [...], w stosunku do którego wnioskowana zabudowa stanowi harmonijną kontynuację.

42 W kwestii kontynuacji linii zabudowy przy ul. H. M. Skarżący wskazał na to, że dotyczy ona dwóch budynków mieszkalnych. Lokalizacja tych dwóch domów stanowi kontynuację zaakceptowanej przez organ linii zabudowy od ul. S. i w przypadku działki narożnikowej logiczne wydaje się jej przedłużenie. Organ tymczasem nie odniósł się do tej kwestii.

43 Wnioskowana inwestycja posiada średni wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości 4,2 %, a zatem nie wykracza poza podane w decyzji granice od 0,4 % do 100 %.

44 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnienie decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

45 W piśmie procesowym z 9 lutego 2015r. Skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wskazał, że na sąsiednich działkach realizowane są zabudowy budynków mieszkalnych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę ([...]), kontynuowana jest funkcja zabudowy. Inwestor stara się o warunki zabudowy dla domów o powierzchni do 200 m², tak samo, jak w powołanej decyzji [...]. Skarżący odniósł się także do kwestii tego, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie zarezerwowanym w Studium na potrzeby Uniwersytetu. W tym zakresie Skarżący wskazał, że zapisy Studium nie są wiążące i nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania wnioskowanej decyzji.

46 Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Skarżącej Spółki wnosił i wywodził jak w skardze oraz piśmie procesowym, nadto wyjaśnił, że na podstawie decyzji [...] pobudowano budynki przy ul. S.- naprzeciwko działki inwestora, na podstawie decyzji [...] pobudowano osiedle około 10 domków jednorodzinnych. Osiedle ma wjazd od ul. S. i przez ulicę sąsiadującą z działką inwestora.

47 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

48 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

49 Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

50 Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych nr [...] i [...], położonych w P. przy ulicy S./H. M.

51 Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199, dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Niesporne jest, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

52 1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

53 2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

54 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

55 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

56 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

57 Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 ustawy, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu.

58 W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje §3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

59 Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej.

60 W tym miejscu podzielić należy dominującą w orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja ustawy. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami (zob. wyrok NSA z dnia 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 22.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1642/08, baza orzeczeń NSA).

61 W niniejszej sprawie sporne jest czy projektowana zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy jakie występują na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu tego pojęcia. W tym zakresie słusznie podnosi Skarżąca Spółka, że przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do pełnej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

62 W tym zakresie nieprawidłowe jest stwierdzenie organów, że najbliższa działka zabudowana wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym znajduje się w odległości 300 m od ternu objętego wnioskiem. Skarżąca Spółka wykazała, że jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa o cechach i parametrach zbieżnych z planowaną inwestycją znajduje się już w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego (k. 46 – 76 akt sąd.). W przeprowadzonej przez organ I instancji analizie urbanistycznej dotyczącej działek zabudowanych niezasadnie pominięto powyżej wskazaną zabudowę, dotyczącą w szczególności działki przy ul. S. Nadto z informacji zawartych w ogólnodostępnej mapie przedmiotowego terenu (www.mapy.geoportal.gov.pl) wynika, że zabudowane w bezpośrednim sąsiedztwie są działki przy ul. S. [...], których także brak w zestawieniu działek w analizie urbanistycznej. Okoliczności powyższe wskazują, że analiza została przeprowadzona w sposób niepełny, a w konsekwencji nie można ustalić prawidłowych cech i parametrów zabudowy i jednoznacznie stwierdzić, że projektowana zabudowa nie kontynuuje funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z drugiej strony, okoliczności te znane są organowi I instancji z urzędu, skoro zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.z.p. organ ten prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

63 Słusznie podnosi także skarżąca, że z treści art. 59 ust.1 u.p.z.p. nie wynika dopuszczalna wielkość działki, która może być objęta decyzją o warunkach zabudowy, ani rozmiary zamierzenia inwestycyjnego. Nadto z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dotyczy on warunków wzniesienia nowej zabudowy, zmierzenia budowlanego, nie ograniczając się do jednego obiektu na działce.

64 Odnosząc się do dalszych zarzutów Skarżącej Spółki w pierwszej kolejności wskazać należy, że ocena cech i parametrów nowej zabudowy winna być dokonana w stosunku do tych wartości ustalonych w oparciu o prawidłowo sporządzoną i pełną listę zabudowanych działek. Dopiero takie zestawienie działek objętych terenem analizowanym pozwoli na prawidłowe określenie cech i parametrów oraz wskaźników istniejącej zabudowy i odniesienie jej wyników do nowej zabudowy.

65 Zwrócić jednak należy uwagę organom na treść przepis §4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§4 ust. 2 rozporządzenia). Dopuszcza się również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§4 ust. 4 rozporządzenia). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów nie zwalnia z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz nie zezwala na całkowite odstąpienie od wyznaczania takiej linii, w przypadku nowopowstających obiektów. Linia zabudowy winna być zatem wyznaczana od tej strony, z której nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Tam też znajdować się będzie front działki. Wyznaczenie takiej linii ma bowiem również znaczenie urbanistyczne, tj. jego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście za całkowicie dowolne uznać należy stwierdzenie organów, że skoro brak jest zabudowy pozwalającej wytyczyć linię zabudowy dla planowanej inwestycji, jako przedłużenie istniejącej linii, to nie można jej w ogóle wyznaczyć. Wyznaczyć ją wówczas należy, tak jak to wynika z analizy terenu i zgodnie z przepisami odrębnymi (§4 ust. 2 i 4 rozporządzenia).

66 Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z §5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera co prawda średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (29 %), wskazując przy tym, że istniejąca zabudowa od ul. H.M. posiada wskaźnik od 0,4 % do 15,8 %, przy czym na zdecydowanej większości działek w tej części obszaru analizowanego wskaźnik ten wynosi poniżej 10 %, planowana zabudowa tymczasem posiada wskaźnik od 1,2 % do 15,9 % przy średniej 4,2 %. W świetle §5 ust. 2 rozporządzenia dowolne są, zatem ustalenia organu, że planowana zabudowa nie może spełnić warunku kontynuacji powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niski wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynika z analizy.

67 Słusznie też podnosi Skarżąca w kwestii sprzeczności planowanej zabudowy z postanowieniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Poznania z 23 listopada 1999r. Nr XXII/276/III/1999 wraz ze zmianami, że akt nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym określającym założenia polityki przestrzennej w mieście. Jego ustalenia są wiążące, ale dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy). W przypadku braku planu miejscowego wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3, art. 54 i art. 56 ustawy). O wydaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w pierwszej kolejności, przesądza okoliczna zabudowa i panująca tam funkcja, parametry i cechy zabudowy. Dlatego organ nie może skutecznie wywodzić, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest zgodna z ustaleniami Studium.

68 Braków tych i uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

69 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na powyższą kwotę złożył się wpis od skargi, którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika na podstawie §14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490) oraz opłata od pełnomocnictwa.

70 W pkt. III wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

71 Rozpoznając sprawę ponownie organ sporządzi nową analizę, która winna zawierać niezbędne dane pozwalające na zweryfikowanie prawidłowość przyjęcia parametrów nowej zabudowy.