Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 r., II SA/Po 1044/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 r., II SA/Po 1044/14

Sentencja

1 Dnia 16 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 roku sprawy ze skarg J. M. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2014 roku nr (...), (...), (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 roku nr (...), II. w pozostałej części skargi oddala, III. określa, że postanowienie określone w punkcie I nie może być wykonane, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Postanowieniami z dnia (...) marca 2014 r., (...) oraz z (...) marca 2014 r., nr (...), Burmistrz Miasta C. działając na podstawie art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 147, art. 148 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku J. M. odmówił wznowienia postępowania zakończonego kolejno: ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2006 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2007 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Naczelnika Miasta C. z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), (...), (...), (...), (...) położonej w C. (decyzja nr [...]).

3 Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wyjaśniono, że pismem z dnia (...) września 2013 r. J. M. zwrócił się o wznowienie postępowań zakończonych opisanymi powyżej decyzjami. Pismem z dnia (...) lutego 2014 r. wnioskodawca wyjaśnił, że o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania dowiedział się w dniu (...) sierpnia 2013 r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że choć żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione w terminie, to jednak wnioskodawca nie wykazał swoich praw w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, a zatem brak było podstaw do wznowienia zakończonych postępowań.

4 Pismem z dnia (...) maja 2014 r. J. M. wniósł zażalenia na postanowienia Burmistrza Miasta C, z dnia (...) oraz (...) marca 2014 r., wskazując na nieprawidłowości, jakich miano się dopuścić w ramach dokonywanego podziału nieruchomości.

5 Postanowieniami z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...), (...) oraz (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienia Burmistrza Miasta C. z dnia (...) marca 2014 r. oraz (...) marca 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia z dnia (...) maja 2006 r., nr (...), z dnia (...) maja 2007 r., nr (...) oraz z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...).

6 Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania jest możliwe jedynie na żądanie strony. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest jedynie osoba mając do niej tytuł prawny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że J. M. nie posiadał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podzielonych decyzjami z dnia (...) maja 2006 r., z dnia (...) maja 2007 r., oraz z dnia (...) czerwca 1985 r., co powoduje, że nie mógł on skutecznie wnieść o wznowienie postępowania.

7 Skargę na opisane powyżej postanowienia z dnia (...) czerwca 2014 r. wniósł J. M. nie zgadzając się z ich treścią.

8 Skarga na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...)została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 1045/14, skarga na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 1046/14, natomiast skarga na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 1044/14. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. II SA/Po 1044/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o połączeniu powyższych spraw pod sygn. II SA/Po 1044/14.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarga okazała się częściowo zasadna.

11 Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

12 Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy wznowienia postępowania zakończonego kolejno: ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2006 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2007 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Naczelnika Miasta C. z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), (...), (...), (...), (...)położonej w C. (decyzja nr [...]).

13 Stosownie do treści art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Również odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.).

14 Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 K.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

15 W realiach przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej uznały, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniach zakończonych decyzjami o podziale nieruchomości z dnia (...) maja 2006 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) położonej w C. (decyzja nr [...]); ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia (...) maja 2007 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz (...) położonej w C. (decyzja nr [...]);ostateczną decyzją Naczelnika Miasta C. z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), (...), (...), (...), (...) położonej w C. (decyzja nr [...]). Stąd też, obowiązkiem Sądu było skontrolowanie, czy podjęte przez organ ustania miały swoje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

16 W tym miejscu należy zauważyć, że powołane powyżej decyzje podziałowe zostały wydane na podstawie dwóch aktów prawnych. I tak, decyzja z dnia (...) czerwca 1985 r. podlegała reżimowi prawnemu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którą podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r.) lub tez niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile spełniał on przesłanki określone w art. 10 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Natomiast decyzje z dnia (...) maja 2006 r., oraz z dnia (...) maja 2007 r., podlegały reżimowi prawnemu określonemu w ustawie dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Podkreślania jednak wymaga, że zarówno w postępowaniach toczących się w oparciu o przepisy ustawy z 1985 r., jak i obecnie obowiązującego aktu prawnego, którym jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania podziałowego są jedynie jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1608/98, odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wskazują, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "interesem prawnym" w rozumieniu powołanego powyżej przepisu legitymują się jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonych nieruchomości.

17 Skoro stronami postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości mogą być jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści, to również jedynie te podmioty - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać uchylenia ostatecznej decyzji o podziale w jednym z trybów nadzwyczajnych. Obowiązkiem organów administracji publicznej było wiec ustalenie, czy w dacie podziału nieruchomości J. M. był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym dzielonych nieruchomości.

18 W przypadku decyzji zakończonych decyzjami z dnia (...) maja 2006 r., oraz z dnia (...) maja 2007 r. zebrany materiał dowodowy, w tym wypisy z rejestru gruntów, jednoznacznie wskazują, że skarżący nie spełniał powołanego powyżej warunku, a co za tym idzie nie mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego opisanymi powyżej decyzjami. Stąd wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga podlegała oddaleniu w powyższym zakresie.

19 Natomiast w przypadku decyzji z dnia (...) czerwca 1985 r. organ odwoławczy całkowicie zignorował fakt, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Miasta C. z dnia (...) maja 1984 r. w przedmiocie odstąpienia J. M. w użytkowanie wieczyste działkę oznaczoną nr (...) oraz akt notarialny z dnia (...) lipca 1984 r. dotyczący umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr (...). Oznacza to, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty mogące świadczyć o tym, że w dacie wydania ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia (...) czerwca 1985 r., nr (...)w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), (...), (...), (...), (...) położonej w C., J. M. mógł dysponować tytułem prawnym do jednej z nieruchomości objętych podziałem, a w konsekwencji mógł być stroną postępowania podziałowego. Organ II instancji zignorował jednak powyższe dowody, dopuszczając się naruszenia podstawowych zasad postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Oznacza to, że wydane przez niego postanowienie było przedwczesne i musi zostać uchylone w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

20 Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że żądanie skarżącego, dotyczące wyeliminowania z obrotu decyzji podziałowych jest sformułowane we wniosku z dnia (...) września 2013 r. bardzo nieczytelnie i zdaje się wskazywać, że obejmowało ono również żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. W aktach sprawy brak jest przy tym dokumentów wskazujących, czy tryb powyższy został w sprawie również zastosowany. Podkreślenia jednak wymaga, że zawarte w niniejszym wyroku rozważania dotyczące legitymacji do wzruszenia ostatecznych decyzji podziałowych odnoszą się do wszystkich trybów nadzwyczajnych, w tym również stwierdzenia nieważności.

21 Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do dokonania oceny, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia (...) czerwca 1985 r.

22 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

23 O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.