Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r., II SA/Po 1043/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r., II SA/Po 1043/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...]r. Nr [...] II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...]r. Nr [...], III. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Kamieńska /-/ W. Batorowicz

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...].09.2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał inwestorowi B. G. rozbiórkę altany ogrodowej usytuowanej na działce przy ul. N. nr [...] w P. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że według ustaleń organu altana została posadowiona bez wymaganego przepisem art. 30 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006r., Nr156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia budowy. W związku z tym wszczęto postępowanie legalizacyjne i na podstawie art. 49 b wydano postanowienie nakazujące inwestorowi przedłożyć:

3 1. zaświadczenie burmistrza miasta Pa o zgodności budowy przedmiotowej altany z ustaleniami, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

4 2. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

5 3. projekt zagospodarowania działki uwzględniający przedmiotową altanę

6 Inwestor nie wywiązał się z nałożonych wskazanym postanowieniem obowiązków wobec tego organ na podstawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę obiektu.

7 Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła B. G., podnosząc, iż według swojej wiedzy wykonała obowiązki do jakich została zobowiązana.

8 Decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji podzielił argumentację organu pierwszej instancji i podkreślił, że niespełnienie obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. Konstrukcja przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi możliwości uznaniowego określenie żądanych dokumentów i terminu ich złożenia.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. G., domagając się uchylenia decyzji organu drugiej instancji.

10 Skarżąca domagała się wyznaczenia przez organ dłuższego terminu do przedłożenia dokumentów i dokładniejszego pouczenia o skutkach ich niezłożenia. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 9 kpa.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

12 Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych powodów niż w niej podniesiono.

13 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia.

14 W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało orzeczenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez zachowania trybu zgłoszenia budowlanego. Przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie było nieprzedstawienie przez inwestora w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, a przede wszystkim zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym niemożność przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego wynikała z tego, iż grunt, na którym znajduje się nieruchomość inwestora, nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu wszczęcia postępowania skarżący nie legitymowali się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

15 W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, rozważał legalność nakazu rozbiórki na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, między innymi w wyroku z dnia z dnia 08.04.2008 r. sygn. akt II OSK 369/07 LEX nr 437005, którego motywy uzasadnienia, Sąd w składzie niniejszym w całości podziela.

16 Literalna wykładnia art. 49b ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, nakazywałaby stwierdzić, iż w istocie legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest w zasadzie tylko na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż do rzadkich należą w praktyce sytuacje, kiedy inwestor, dokonując budowy bez wymaganego zgłoszenia, dysponuje jednocześnie uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

17 Uzasadniony wydaje się pogląd, iż takie zróżnicowanie położenia sprawców samowoli budowlanej narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 438). Z powyższej zasady można wyinterpretować dyrektywę jednakowego traktowania podmiotów prawa, które charakteryzują się w równym stopniu cechą istotną z punktu widzenia normy prawnej (wyrok TK z dnia 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU 2002, poz. 35). Dlatego też oceny wymaga, czy regulacja art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego narusza zasadę równości, a także należy zbadać, czy adresaci tej normy posiadają wspólną istotną cechę uzasadniającą ich równe traktowanie. W wypadku stwierdzenia odmiennego traktowania adresatów normy, należy dodatkowo poddać ocenie zasadność zróżnicowania w traktowaniu tych podmiotów. Wszelkie różnice w traktowaniu przez normę prawa podmiotów charakteryzujących się wspólną istotną cechą powinny być racjonalnie uzasadnione i znajdować oparcie w innych zasadach wyrażonych w Konstytucji, m.in. w wyrażonej w art. 1 zasadzie sprawiedliwości społecznej.

18 Stąd za uzasadnione uznał Sąd sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego mając na uwadze, iż celem nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. było urzeczywistnienie, w szerszym zakresie, niż czyniło to poprzednie unormowanie, zasad wynikających z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, tj. zasad sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa i ochrony własności, a także optymalizacja polskiego modelu reglamentacji budowlanej w świetle unormowań innych państw Unii Europejskiej.

19 Odmienne traktowanie podmiotów, których istotną wspólną cechą jest popełnienie samowoli budowlanej, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w treści i celu instytucji legalizacji samowoli budowlanej, która została wprowadzona dla umożliwienia uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nienaruszającego przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia również okoliczność, iż obowiązywanie na określonym terenie planów miejscowych nie jest w żaden sposób zależne od woli podmiotu realizującego inwestycję budowlaną.

20 Dodatkowy argument przeciw różnicowaniu prawnego położenia sprawców samowoli budowlanej stanowi obiektywizacja odpowiedzialności administracyjnej za popełnienie samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego jest jedynie stwierdzenie, iż został on wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie biorą natomiast pod uwagę strony podmiotowej czynu, a zwłaszcza stopnia zawinienia sprawcy samowoli budowlanej, ponieważ już naruszenie obowiązku administracyjnego skutkuje koniecznością nałożenia sankcji administracyjnej. Rozwiązaniem, które czynił realną legalizację samowoli budowlanej na terenach, na których brak jest planu miejscowego, jest dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Zrównywałoby to pozycję inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenach objętych planem miejscowym i na terenach pozbawionych takiego planu.

21 Przyjęcie takiego rozwiązania jest dopuszczalne przy założeniu, że wymóg złożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06 niepublikowany). Wprawdzie wyrok powyższy dotyczył rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz należy go również odnieść do sytuacji zrealizowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, bowiem procedura legalizacji jest tożsama w obu tych przypadkach z wyjątkami o jakich wyżej mowa, niemającymi wpływu na wyżej wyrażone stanowisko.

22 Skoro wskazana w art. 49b procedura legalizacji w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia jest w zasadzie tożsama z określoną w art. 48 i 49a ustawy Prawo budowlane, to nie bez znaczenia pozostaje również dla bytu rozpoznawanej sprawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844), w którym uznano, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., I Nr 170, poz. 1270 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie to w sposób pośredni należy odnieść do dyspozycji art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

23 W tych warunkach należało na podstawie art. 145 § 1pkt.1 lit. a i c oraz art.135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. nakładające opisane obowiązki.

24 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie przedstawione uwagi, winien ponownie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym celu wyznaczyć termin realny dla uzyskania decyzji, bowiem decyzja taka nie musi być "ostateczna w dniu wszczęcia postępowania".

25 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

26 /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz

27 MK