Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2020 r., III SA/Po 567/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2020 r., III SA/Po 567/20

Sentencja

1 Dnia 8 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi E. P. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę

Uzasadnienie

2 Pismem z [...] października 2019 roku E. P. została

3 poinformowana przez Zarząd Województwa, że jej wniosek o dofinansowanie pt. [...] kursy językowe [...], w ramach konkursu nr [...]

4 [...] uzyskał łącznie [...] pkt, nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu.

5 E. P. wniosła protest (pismo z [...] października 2019 roku).

6 Zarząd Województwa, pismem z [...] października 2019 roku poinformował odwołującą się, że protest należało pozostawić bez rozpatrzenia.

7 W uzasadnieniu powyższej informacji wskazano, że w sytuacji gdy na jakimkolwiek etapie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota

8 przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia.

9 E. P. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał (wyrok z dnia 3 stycznia 2020 roku o sygn. akt III SA/Po [...]), że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 15 lipca 2020 roku o sygn. akt I GSK [...]) oddalił skargę kasacyjną organu.

11 Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku Zarząd Województwa poinformował E. P., że uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku, w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, protesty wniesione w ramach konkursu nr [...] zostały pozostawione bez rozpatrzenia.

12 W uzasadnieniu powyższej informacji wskazano, że alokacja w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 wynosiła [...] EUR, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków określonym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego Województwa W. w miesiącu sierpniu 2020

13 roku wynosiło [...]. W ramach Działania przeprowadzono dwa konkursy (2015 roku i 2018 roku). Zakontraktowana wartość projektów wynosi [...] zł,

14 a limit kontraktacji – [...] PLN. Kwota przeznaczona na dofinansowanie została wyczerpana, gdyż podpisano umowy z wszystkimi wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

15 E. P. ponownie skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

16 Skarżąca zażądała: ustalenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszających prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie ustalenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

17 Skarżąca podniosła zarzut:

18 - naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 47 i art. 41 Karty Praw Podstawowych oraz art. 78 Konstytucji RP w zakresie w jakim sytuacja wyczerpania alokacji umożliwia pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, co jest równoważne z iluzorycznym prawem do zaskarżenia decyzji organu oraz brakiem skutecznego środka prawnego,

19 - naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że w chwili wydawania rozstrzygnięcia spełniona została przesłanka wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów,

20 - naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez stwierdzenie, że doszło do wyczerpania alokacji pomimo tego, iż organ nie skorzystał

21 z możliwości wnioskowania do Komisji Europejskiej o zmianę programów, a tym

22 samym realokację środków pomiędzy osiami operacyjnymi,

23 - naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 121 ust. 2 pkt 5 oraz art. 122 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez odniesienie wyczerpania alokacji jedynie do wkładu pochodzącego ze środków unijnych i pominięcie, że

24 zgodnie z ustawą o finansach publicznych W. Program Operacyjny na lata 2014-2020 był finansowany również z budżetu Państwa,

25 - naruszenia art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty Praw Podstawowych w związku z art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, gdyż sankcja pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, zależna w całości od organu, narusza zasady sprawiedliwości proceduralnej, bo umożliwia

26 gorsze potraktowanie projektu poprzez dyskryminacyjną, nierzetelną i nieprzejrzystą ocenę projektu,

27 - naruszenia art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu

28 Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności oraz równego traktowania beneficjentów.

29 Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi

30 Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że prezentowany w skardze str[...]-[...] opis stanu faktycznego sprawy jest prawdziwy. Jednak, wskutek wyczerpania środków, niemożliwy do osiągniecia jest cel skargi, czyli otrzymanie dofinansowania, o które skarżąca ubiegała się w ramach konkursu.

31 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

32 Skarga okazała się nieuzasadniona.

33 Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość stosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

34 W myśl art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325, zwanej dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione

35 w art. 3 §2. Według art. 3 §3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także

36 w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

37 Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku

38 o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych

39 w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz.U. 2014, poz. 1146 ze zm., zwanej dalej ustawą wdrożeniową) - w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 §3 ustawy P.p.s.a.

40 W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób

41 naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez

42 właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

43 Sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania zarzutów obejmujących twierdzenia

44 o niezgodnym z prawem stwierdzeniu wyczerpania środków na dofinansowanie projektu.

45 W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych należy przyjąć, że rzeczywiste wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów musi nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie owego przeznaczenia na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2

46 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności

47 kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty

48 przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania.

49 W niniejszej sprawie informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia poprzedzona została uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2020 roku sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr [...] w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 edukacja W. Regionalnego programu Operacyjnego na lata 2014-2020.

50 Sąd nie ma kompetencji ani obowiązku inicjowania postępowania

51 wyjaśniającego celem wykazania, na jakim etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, w tym sądowoadministracyjnej, wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów, sama zaś uchwała jako dokument urzędowy jest wystarczająca dla dokonania ustaleń o wyczerpaniu kwoty przeznczonej na dofinansowanie projektów.

52 W świetle uzasadnienia tej uchwały, które wskazuje na podpisanie umów z wszystkimi wnioskodawcami w obu konkursach działania 8.2 Uczenie się przez całe życie, zdezaktualizował się, potwierdzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2020 roku o sygn. akt III SA/Po

53 [...], obowiązek skarżonego organu w zakresie dokonania ponownej oceny projektu złożonego przez stronę skarżącą. Sąd wskazuje przy tym, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I GSK [...] zapadłe w niniejszej sprawie po

54 złożeniu skargi kasacyjnej przez organ, zostało wydane w dniu [...] lipca 2020 roku, natomiast ponowna informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia została sporządzona [...] sierpnia 2020 roku, czyli po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

55 Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2019 roku, o sygn. I GSK [...] - w sytuacji , gdy przepis art. 65 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 ustanawia bezwzględną zasadę, że procedura odwoławcza

56 nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania – co służąc realizacji wskazanych powyżej celów ma tę konsekwencję, że odnosi się w równym stopniu do wnioskodawców, których projekty wybrane zostały do dofinansowania z listy podstawowej, jak i z listy rezerwowej – to

57 nie sposób jest upatrywać wadliwości działania instytucji zarządzającej w tym, że równolegle z powierzonymi jej kompetencjami do rozpatrywania protestów od negatywnej oceny projektów realizuje kompetencje wprost ukierunkowane na rozdysponowywanie środków finansowych zgodnie z zasadą szybkości oraz efektywności ich rozdziału. Zwłaszcza, gdy jednocześnie nie uchybia (instrukcyjnemu) terminowi do rozpatrzenia protestu ani też obowiązkowi dokonywania ustaleń

58 odnośnie wyczerpania kwoty przeznczonej do dofinansowania projektów w ramach działania w związku z ich wiążącym rozdysponowaniem ,do czego jest zobowiązana

59 na podst. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

60 Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględniania zarzutów wskazujących na pozbawienia strony skarżącej skutecznego środka prawnego.

61 Zasady związane z wyborem projektów, kładą nacisk w pierwszej kolejności na projekty wybrane w drodze pierwotnego wyboru, a nie procedury odwoławczej (art. 65 ustawy wdrożeniowej). Procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Przepis ten

62 daje uprawnienie organowi do zawarcia umowy z wnioskodawcą, którego projekt uzyskał najwyższą ocenę, bez czekania na rozstrzygnięcie procedury odwoławczej, co znajduje uzasadnienie w zasadzie efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych. Właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione (p. R. Poździk (red.) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych

63 w perspektywie finansowej 2014-2020. Wydawnictwo Sejmowe, 2016. LEX).

64 Skoro przepis art. 65 ustawy wdrożeniowej ustanawia bezwzględną zasadę, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty pierwotnie zostały pierwotnie wybrane do dofinansowania, to nie sposób jest upatrywać wadliwości działania instytucji zarządzającej w tym, że równolegle

65 z kompetencjami do rozpatrywania protestów od negatywnej oceny projektów realizuje kompetencje wprost ukierunkowane na rozdysponowywanie środków finansowych zgodnie z zasadą szybkości oraz efektywności ich rozdziału.

66 Uwzględniając powyższe wskazać należy, że elementem procedury odwoławczej, określonej przepisami Rozdziału 15 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, jest także postępowanie sądowoadministracyjne.

67 Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 powołanej powyżej ustawy wdrożeniowej, jeśli na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury sądowoadministracyjnej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, to wówczas sąd administracyjny nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w

68 sposób naruszający prawo.

69 Niebudzące żadnych wątpliwości okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nakazują przyjąć, że nie zaktualizowały się przesłanki do zastosowania przepisu art.

70 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przedmiotem aktualnie rozpoznawanej skargi nie była negatywna ponowna ocena projektu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, lecz akt (czynność) organu wyrażająca się ponownym pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia.

71 Skoro organy nie dokonały ponownej oceny projektu, a stwierdzenie

72 wyczerpania środków na dofinansowanie nastąpiło przed ponownym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to nie można przyjąć, że zaktualizowała się kompetencja sądu administracyjnego do orzekania na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych

73 w perspektywie finansowej 2014-2020.

74 Argumentacji skargi wskazującej na pozbawienie skutecznego środka

75 prawnego nie uwzględnia fakt, że wyrokiem z dnia 3 stycznia 2020 roku o sygn. akt III SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnie stwierdził,

76 że pierwotne pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i zobowiązał organ, między innymi, do merytorycznego rozpoznania protestu, jeżeli kwota przeznaczona do dofinansowania projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeżeli do takiego wyczerpania doszło. Powyższe orzeczenie stwierdzało naruszenie prawa, a przez to otworzyło stronie skarżącej drogę do poszukiwania naprawienia szkody na drodze cywilnoprawnej.

77 Biorąc pod uwagę wyżej wymienione okoliczności Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, skargę oddalił.