Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r., III SA/Po 417/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r., III SA/Po 417/14

Sentencja

1 Dnia 1 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi K S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 | Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...]2013 r. nie zezwolił x na lokalizację zjazdu |

3 |z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr ewid. [...] położoną w miejscowości S. |

4 |W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...] graniczy z dwiema drogami publicznymi – drogą wojewódzką i droga gminną. Ponieważ |

5 |zapewniona jest możliwość obsługi komunikacyjnej spornej działki z innej drogi publicznej organ nie zezwolił na lokalizację zjazdu w miejscu |

6 |wskazanym we wniosku. Na drodze wojewódzkiej nr [...] graniczącej z działką wnioskodawców stale wzrasta natężenie ruchu drogowego. |

7 |W odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono, że organ I instancji nie wykonał wytycznych z decyzji SKO uchylającej jego |

8 |wcześniejszą decyzję. Zjazdy z drogi nr [...] istnieją od wielu lat, czego organ nie chce uwzględnić. Z raportu Komisji Bezpieczeństwa Ruchu |

9 |Drogowego z dnia 25.09.2012 r. ma wynikać, że lokalizacja zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. |

10 |Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i |

11 |rozważania prawne dokonane przez Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich |

12 |Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że brak jest podstaw do wydania zgody na lokalizację zjazdu, gdyż działka należąca do stron jest |

13 |obsługiwana komunikacyjnie przez inną drogę. Organ przytoczył przepisy ustawy i rozporządzenia regulujące kwestię wydawania zgody na |

14 |lokalizacje zjazdu. |

15 |W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podniósł zarzut naruszenia : |

16 |art. 35, 7 i 8 kpa poprzez zbyt długie prowadzenie sprawy oraz dokonanie błędnych i niewyczerpujących ustaleń faktycznych. |

17 |Powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania, m. in. we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji. |

18 |W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. |

19 | |

20 | |

21 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. |

22 | |

23 |Skarga okazała się zasadna. |

24 |Zgodnie z art. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2013, poz. 260 z późniejszymi zmianami) budowa|

25 |lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji |

26 |administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. |

27 |W myśl art. 29 ust. 3 ww. ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem |

28 |ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę |

29 |zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: |

30 |1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo |

31 |wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; |

32 |2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. |

33 |Podstawą normatywną do wydania decyzji negatywnej przez organ administracji publicznej jest art. 29 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym ze |

34 |względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania |

35 |zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. |

36 |W orzecznictwie organów ochrony prawnej podkreśla się, że "organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która |

37 |powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania |

38 |dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim|

39 |stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz |

40 |dyspozycję art. 107 § 3 tego kodeksu – uzasadnić" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 59/13, Lex nr |

41 |1511973 ). |

42 |Wskazuje się również, że "przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża |

43 |konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się |

44 |szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z |

45 |dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12, lex nr 1446529). Ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, bądź jej odmowa następuje w ramach |

46 |tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z |

47 |wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 |

48 |grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1464/12, Lex nr 1332205). |

49 |Należy ponadto wskazać, że rozpatrzenie odwołania przez organ II instancji oznacza nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, ale |

50 |również rodzi po stronie organu obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Oznacza to konieczność dokonania przez organ II|

51 |instancji wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego w celu dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i określenia ich konsekwencji |

52 |prawnych. |

53 |Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że decyzja organu II instancji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 kpa, przez co nie |

54 |poddaje się praktycznie kontroli legalności ze strony Sądu. |

55 |SKO ograniczyło się w uzasadnieniu swojej decyzji do przytoczenia przepisów ustawy i rozporządzenia regulujących tryb wydawania zgody na |

56 |lokalizację zjazdu z drogi publicznej. |

57 |Organ II instancji wskazał lakonicznie, że nie może wydać zgody na lokalizację zjazdu, gdyż przedmiotowa działka sąsiaduje z dwiema drogami |

58 |publicznymi – wojewódzką nr [...] i gminną nr [...]. Działka skarżących posiada zjazd z drogi gminnej. |

59 |Decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji publicznej nie jest |

60 |zobligowany do wydania zgody na lokalizację zjazdu. Jednakże decyzję tę organ musi uzasadnić w wyczerpujący sposób, po przeprowadzeniu |

61 |procedury zgodnie z jej ogólnymi zasady, unormowanymi m.in. w art. 7 i 77 kpa. Ponadto, decyzja w tym zakresie - z uwagi na jej uznaniowość -|

62 |powinna spełniać wszystkie przesłanki unormowane w art. 107 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem i opisaniem elementów pozytywnych (o ile takie|

63 |w danej sprawie wystąpią) oraz negatywnych, skutkujących wydaniem decyzji określonej treści. W szczególności elementy uzasadnienia zarówno |

64 |prawnego, jak i faktycznego decyzji administracyjnej pozwolą stronom postępowania poznać argumenty stanowiące podstawę jej wydania, a także –|

65 |ewentualnie - będą stanowiły podstawę do konstruowania uzasadnienia środków zaskarżenia. |

66 |Zdaniem tutejszego Sądu organ II instancji nie poczynił żadnych szerszych ustaleń w zakresie okoliczności wpływu budowy planowanego przez |

67 |skarżącego zjazdu w aspekcie przyczynienia się do realnego pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na wskazanej drodze publicznej nr [...]. Organ |

68 |administracji publicznej powinien więc wnikliwie zbadać położenie spornej działki, ewentualnie jej odległość od innych zjazdów, jak i inne |

69 |elementy (np. przeznaczenie działki) mogące mieć wpływ na wydanie decyzji. |

70 |Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się praktycznie do obszernego przytoczenia przepisów prawa i wskazania, że |

71 |działka ma dostęp do dwóch dróg publicznych i ma już jeden zjazd. W stanie faktycznym sprawy organ II instancji bardzo szeroko zreferował |

72 |postępowanie prowadzone przez organ I instancji, składaną dokumentację itd. |

73 |Wbrew obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie dokonał praktycznie żadnych własnych ustaleń faktycznych i|

74 |samodzielnej oceny materiału dowodowego. Jednym zdaniem organ stwierdził, że dał przewagę dokumentacji fotograficznej nad dowodem w postaci |

75 |protokołu Komisji ds. bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie uzasadniając w jakikolwiek sposób swojego stanowiska w tym zakresie. Komisja |

76 |złożona ze specjalistów stwierdziła, że planowany zjazd nie pogorszy warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Do tego stanowiska jednak |

77 |organ odwoławczy nie ustosunkował się. Sam jedynie w oparciu o zdjęcia przedmiotowej działki położonej przy drodze wojewódzkiej nr [...] |

78 |stwierdził, że odmowa zjazdu jest uzasadniona bo należy ograniczać lokalizację nowych zjazdów, co podyktowane jest bezpieczeństwem ruchu na |

79 |drogach publicznych. |

80 |SKO nie odniosło się też praktycznie do najważniejszych zarzutów odwołania. Stwierdziło jedynie, że organ I instancji, zgodnie z zaleceniami |

81 |SKO, wyjaśnił stronie na czym polega bezpieczeństwo i że zasadnym było ustalenie pierwszeństwa ważnego interesu społecznego nad interesem |

82 |jednostki. |

83 |Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji winien wnikliwie zbadać możliwość udzielenia zgody (lub jej odmowy) na projektowany |

84 |zjazd, wobec czego należy dokonać szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień odnośnie tego, czy przedmiotowy zjazd może w istotny sposób |

85 |wpłynąć na realne zagrożenie w ruchu drogowym na drodze publicznej w okolicach działki skarżącego. Uzasadnienie decyzji organu winno spełniać|

86 |wszystkie niezbędne przesłanki decyzji unormowane w art. 107 kpa., w szczególności zawierać ma ocenę materiału dowodowego i uzasadniać |

87 |oparcie się na jednych dowodach kosztem innych. |

88 |Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym |

89 |mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - |

90 |Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270). |

91 |O wykonalności decyzji oraz zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania postanowiono na postawie art. 152 i art. 200 powyższej ustawy |