Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2024 r., III SA/Po 246/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2024 r., III SA/Po 246/24

Sentencja

1 Dnia 3 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 roku sprawy ze skargi S. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2024r. nr [...] w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego wniosku dot. udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia 12 marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 III SA/Po 246/24

3 Uzasadnienie

4 Pismem z 24 stycznia 2021 r. Marszałek Województwa W. przesłał Burmistrzowi Miasta i Gminy K. do uzgodnienia projekt decyzji dotyczący

5 udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] ( obręb S.), położonych w miejscowości S. gmina K., przedłożonego przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w N..

6 Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z 12 marca 2021 r. nr [...] .[...], wskazując na art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia

7 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz.

8 735), dalej jako k.p.a. i art. 23 ust. 2a pkt 1 i art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.

9 Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 z późn. zm., dalej jako P.g.g.) zaopiniował negatywnie przedłożony wniosek.

10 W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie działek nr [...] i [...] w

11 S. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania

12 przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

13 przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy

14 K. z dnia 10 września 2020 r. kierunkiem zagospodarowania przestrzennego ww. działek są tereny rolnicze ( symbol R. Przez teren przebiega także cenny przyrodniczo korytarz ekologiczny. W obowiązującym Studium osobna kategorią zostały wskazane obszary eksploatacji powierzchniowej złóż kopalin ( symbol PE).Przedmiotowy teren

15 został określony jako złoże nieeksploatowane. Polityka przestrzenna gminy określona w obowiązującym Studium uwarunkowań nie przewiduje na przedmiotowym terenie utworzenia terenu eksploatacji kopaliny. W związku z powyższym przedmiotowa

16 inwestycja narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań. Ponadto, na

17 terenie działek przebiega napowietrzna elektroenergetyczna linia wysokiego napięcia

18 EE 220 kV dla której wyznaczono obszar ograniczonego użytkowania terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi.

19 S. A. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, w którym domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie:

20 1. art. 7 ust.1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej P.g.g.

21 jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność objęta wnioskiem o udzielenie koncesji jest

22 expressis [...] wskazana jako dopuszczalna ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy wystarczającym jest, by działalność w zakresie wydobycia kopalin nie była objęta bezpośrednim zakazem zawartym w studium i nie niweczyła sposobu wykorzystywania nieruchomości

23 ustalonego w studium.

24 2. art. 7 ust 1 i 2 P.g.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że wydobycie kruszywa ze złoża [...], zlokalizowanego na działkach [...] i

25 [...] narusza ustalenia studium, podczas gdy planowane wydobycie kruszywa na tym terenie ze złoża [...] nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium, w tym w szczególności nie zawarto w Studium bezpośredniego

26 ani pośredniego zakazu wydobycia kopalin z ujawnionego w Studium złoża kruszywa naturalnego [...]

27 3. art. 7 ust 1 i 2 P.g.g. w zw. z art 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu interpretacji wskazanych przepisów P.g.g.

28 oraz zaniechanie analizy wniosku strony o udzielenie koncesji i zaniechanie oceny projektu decyzji o udzielenie koncesji, w tym w zakresie warunków planowanego wydobycia kruszywa ze złoża [...]

29 4. art. 23 ust 2a pkt 1 P.g.g. poprzez wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wniosku

30 5. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rażące naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu postanowienia przesłanek , jakimi kierował się organ przy jego

31 wydawaniu.

32 Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 4 marca 2024 r, wydanym na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2,art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art.

33 144 k.p.a. oraz art. 23 ust 2a pkt 1 w zw. z art. 7 P.g.g., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

34 Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia uznał za niezasadne

35 stanowisko skarżącego, że jeżeli działalność wydobywcza nie unicestwia przeznaczenia nieruchomości oznaczonego w planie lub studium, to nie można mówić o naruszeniu przeznaczenia nieruchomości lub jej wykorzystania. W ocenie SKO jeżeli eksploatacja złoża chociażby czasowo uniemożliwi korzystanie z nieruchomości w sposób

36 przewidziany w planie lub studium to organ powinien odmówić uzgodnienia udzielenia koncesji. Tym samym organ odwoławczy uznał, że Burmistrz Gminy K. zasadnie zaopiniował negatywnie wniosek dotyczący udzielenia koncesji.

37 S. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

38 1.art. 7 ust.1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez:

39 - jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej P.g.g. jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność objęta wnioskiem o udzielenie koncesji jest expressis [...] wskazana jako dopuszczalna ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas

40 gdy wystarczającym jest, by działalność w zakresie wydobycia kopalin nie była objęta bezpośrednim zakazem zawartym w studium i nie niweczyła sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium.

41 - poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że wydobycie kruszywa

42 ze złoża [...], zlokalizowanego na działkach [...] i [...] narusza ustalenia studium, podczas gdy planowane wydobycie kruszywa na tym terenie ze złoża [...] nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium, w tym w szczególności nie zawarto w Studium bezpośredniego ani pośredniego zakazu wydobycia kopalin z ujawnionego w Studium złoża kruszywa

43 naturalnego [...]

44 2 art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpujacym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy

45 3.art. 23 ust 2a pkt 1 P.g.g. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wniosku o udzielenie koncesji.

46 4. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

47 5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a

48 6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a

49 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

50 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

51 W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana

52 w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.) sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy

53 zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę

54 co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

55 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w P. z

56 4 marca 2024 r. , utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z 12 marca 2021 r., którym organ zaopiniował negatywnie przedłożony wniosek. o

57 udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] .

58 Zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 1 P.g.g. udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym

59 ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. W myśl art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).

60 Uzyskanie zgody organu współdziałającego jest zatem jednym z warunków wydania decyzji udzielającej skarżącemu koncesji na wydobywanie kopalin. Negatywne uzgodnienie projektu decyzji, tak jak w niniejszej sprawie, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne.

61 W kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia wymagało to , czy przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża

62 [...] zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] ( obręb S.), położonych w miejscowości S. gmina K. przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w N., nie naruszy

63 sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i

64 kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz przepisów

65 odrębnych.

66 Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym treść art. 7 ust. 2 P.g.g.

67 nadaje studium - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności

68 określonej ustawą P.g.g. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Zatem żadne inne kryterium - określone w studium - niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Innymi słowy wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z

69 jej przeznaczaniem określonym w studium. Oznaczać to będzie, że organ, opiniując

70 plan przedsięwzięcia geologicznego na terenie objętym studium, obowiązany jest do ustalenia rodzaju i charakter planowanego przedsięwzięcia, czy będzie ono ingerowało

71 w ustalone w studium przeznaczanie nieruchomości i jeśli będzie, to czy ingerencja ta będzie stała w opozycji do przeznaczenia nieruchomości i w jakim stopniu (por. wyrok

72 NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 250/22, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

73 W kontrolowanej sprawie organ, powołując się na studium uwarunkowań i

74 kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wskazał, że kierunkiem zagospodarowania przestrzennego ww. działek są tereny rolnicze ( symbol R). Przez

75 teren przebiega także cenny przyrodniczo korytarz ekologiczny. W obowiązującym

76 Studium osobną kategorią zostały wskazane obszary eksploatacji powierzchniowej złóż kopalin ( symbol PE).Przedmiotowy teren został określony jako złoże

77 nieeksploatowane. Polityka przestrzenna gminy określona w obowiązującym Studium uwarunkowań nie przewiduje na przedmiotowym terenie utworzenia terenu eksploatacji kopaliny. Ponadto, na terenie działek przebiega napowietrzna elektroenergetyczna linia wysokiego napięcia EE 220 kV dla której wyznaczono obszar ograniczonego

78 użytkowania terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi.

79 W związku z powyższym, w ocenie organu, przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań.

80 Jak wynika natomiast z wniosku skarżącego o wydanie koncesji, teren

81 obejmujący działki nr [...] i [...] na których zlokalizowane jest złoże kruszywa

82 naturalnego [...], udokumentowanego w 2016 r. w dokumentacji

83 geologicznej kruszywa naturalnego, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa W. z dnia 6.06.2016 r., w studium uwarunkowań przeznaczony jest na

84 tereny rolnicze (funkcja wiodąca), gdzie przewidziana jest funkcja uzupełniająca - m.in., stawy hodowlane. Teren po wydobyciu złoża [...] będzie na bieżąco rekultywowany w kierunku rolno - wodnym z zagospodarowaniem zbiornika wodnego,

85 jako staw hodowlany. Wobec zamierzonego docelowego wykorzystania terenów działek [...] i [...] ( stawy hodowlane) konieczne jest najpierw uzyskanie koncesji na

86 eksploatacje złoża. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, planowana działalność

87 nie narusza sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości ustalonego w

88 Studium, a etap eksploatacji złoża jest jedynie etapem pośrednim, ale koniecznym do urządzenia stawu do hodowli ryb na terenie ww. działek.

89 W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący podnosił, że organ nie odniósł się do funkcji uzupełniającej dla ww. ternu ( stawy hodowlane), przewidzianej w

90 Studium.

91 Skarżący zarzucił także , że Studium nie zawiera zakazu wydobycia kopalin ze

92 złóż ujawnionych w Studium, w tym w odniesieniu do złoża kruszywa [...].

93 Zdaniem Sądu , w świetle okoliczności przedstawionych we wskazanym wyżej wniosku jak i podnoszonych przez skarżącego zarzutów zarówno w zażaleniu jak i we wniesionej do Sadu skardze, organy orzekające nie wykazały, aby dokonały rzetelnej i wszechstronnej oceny, czy przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża [...] naruszało sposób wykorzystania tejże nieruchomości ustalonego w Studium.

94 Po pierwsze należy wskazać, że akta administracyjne nie zawierają wypisu i

95 wyrysu Studium, co oznacza, że tożsamą w swej istocie argumentację organów obu instancji należy uznać za niemożliwą do weryfikacji, rzetelnej kontroli. Sąd nie

96 dysponując dokumentem Studium (jego częścią opisową i graficzną) nie jest w stanie stwierdzić, czy organy trafnie przyjęły, że kierunkiem zagospodarowania

97 przestrzennego ww. działek na których zlokalizowane jest złoże kruszywa

98 [...] są tereny rolnicze. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły

99 się do podnoszonych przez skarżącego ww. okoliczności dotyczących funkcji uzupełniającej dla ww. ternu ( stawy hodowlane), przewidzianej w Studium.

100 Bez analizy treści Studium nie jest również możliwe ustalenie, a tym samym

101 kontrola Sądu czy faktycznie pozostałe okoliczności podnoszone przez organy (cenny przyrodniczo korytarz ekologiczny, napowietrzna elektroenergetyczna linia wysokiego napięcia ) mają wpływ na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie.

102 Ponadto, na co również należy zwrócić uwagę i co podnosił skarżący zarówno we wniosku jak i w zażaleniu , że złoże kruszywa naturalnego [...] zostało udokumentowane w 2016 r. w dokumentacji geologicznej kruszywa naturalnego, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa W. z dnia 6.06.2016 r. i –

103 jak wskazał skarżący - ujawnione w studium uwarunkowań. Organy obu instancji w

104 żaden sposób nie odniosły się do tej okoliczności. Natomiast jak wynika z zart. 95 ust. 1

105 pkt 1 P.g.g. udokumentowane złoża kapalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie i przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.

106 U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597, 1890 i 2029), w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Przepis art. 95 ust. 2 P.g.g. stanowi zaś, że określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych

107 gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, uwzględnia się

108 występowanie złóż oraz struktur, o których mowa w ust. 1, oraz potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania. Ustalenia uwzględniają rozstrzygnięcia wynikające z decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną (...) oraz informacje zawarte w zatwierdzonej dokumentacji geologicznej (..), w szczególności dotyczące ochrony złóż kopalin oraz obszaru wymagającego ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża kopaliny.

109 Zatem, również w świetle wskazanych wyżej przepisów, nie może budzić wątpliwości, że brak jakichkolwiek ustaleń organów w tym zakresie, powoduje, że nie

110 jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy w procesie uzgadniania dokonywanym na podstawie art. 23 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 P.g.g. organy rzetelnie ustaliły

111 faktycznie dopuszczalny przez Studium sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości a w konsekwencji, czy negatywne rozstrzygniecie w przedmiocie

112 wniosku o udzielenie koncesji odpowiada prawu. Tym samym za przedwczesne Sąd

113 uznał rozpoznanie pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów.

114 Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważania,

115 które stanowią wskazanie do dalszego postępowania, w szczególności zaś załączy do

116 akt administracyjnych Studium i na podstawie jego zapisów dokona rzetelnej oceny, czy przedsięwzięcie wydobywania kopaliny z udokumentowanego złoża kruszywa

117 naturalnego [...] narusza sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium.

118 Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik Sąd na podstawie art. 145 § 1 pktl lit. c) w zw. z art. 135, art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)orzekł jak w sentencji.