Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2016 r., III SA/Po 163/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2016 r., III SA/Po 163/16

Sentencja

1 Dnia 25 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Karol Pawlicki Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi .... na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia 18 września 2015 r., działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.; dalej: "ustawa o Agencji") w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 173) oraz w związku z § 38 ust. 3, 5, 6 i § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie PRŚ"), art. 5, art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.; "dalej: rozporządzenie Komisji nr 65/2011"), ustalił A. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.

3 W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że decyzją z dnia 4 lutego 2015r. – w związku ze złożonym przez stronę w dniu 6 maja 2014 r. wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w ramach pakietu 8 - Ochrona gleb i wód, wariantu 8.3. - Międzyplon Ścierniskowy, do powierzchni 14,29 ha – przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego w dniu 26 lutego 2015 r.

4 W dniu 12 czerwca 2015 r. T. M. – syn A. M. – złożył wniosek na rok 2015 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013), aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 2014 r. (Rep. A nr [...]) oraz wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej A. M.. Organ pierwszej instancji ustalił, że T. M. przejął całe gospodarstwo rolne od rodziców, zgodnie z ww. aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 2014 r. Jednak wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności na miejsce A. M. został złożony po upływie 3-miesięcznego terminu od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, zgodnie z § 32 ust. 6 rozporządzenia PRŚ. Zdaniem organu, ze względu na to, że wskazany termin ma charakter materialny, niemożliwe było jego przywrócenie.

5 Organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem rolno środowiskowym o powierzchni 14,29 ha. Równocześnie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

6 W odwołaniu A. M. wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania.

7 Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia 7 stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

8 Organ odwoławczy stwierdził, że beneficjent nie złożył wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 i tym samym nie dotrzymał 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, które zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia PRŚ nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem zmian wymienionych w pkt. 1-9 tego przepisu.

9 Według organu drugiej instancji, nie było możliwe przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyjęcie płatności na rok 2014, po terminie ostatecznym, tj. 30 marca 2015 r.

10 Nie zaistniały również okoliczności uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Kwota płatności w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji 65/2011 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia.

11 W skardze do A. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że przyznana stronie płatność rolnośrodowiskowa w kwocie [...]zł stanowi płatność nienależnie pobraną i w związku z tym podlega zwrotowi;

13 - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w sytuacji pozostawienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 4 lutego 2015 r. przyznającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową;

14 - § 39 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia PRŚ – poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynikają przesłanki do zastosowania tego przepisu.

15 W uzasadnieniu skargi A. M. wywiódł, że organ odwoławczy pominął okoliczność, że przekazanie gospodarstwa rolnego jego synowi w drodze darowizny oraz kontynuowanie przez niego zapoczątkowanej przez stronę produkcji rolnej ostatecznie prowadzi do realizacji celu założonego w decyzji z dnia 4 lutego 2015 r. Skarżący podkreślił, że jego syn realizuje zobowiązania wynikające z ww. decyzji, co potwierdzają załączone do skargi dokumenty: zaświadczenie o nadaniu numeru siedziby stada, potwierdzenie przyjęcia wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Zdaniem skarżącego, zobowiązania wynikające ze wskazanej decyzji są ściśle związane z gruntem rolnym.

16 Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z obrotu prawnego powinna zostać wyeliminowana decyzja z dnia 4 lutego 2015 r. przyznająca stronie płatność rolnośrodowiskową, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

17 Ponadto, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zaistniały wyjątkowe okoliczności stanowiące podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu wypłaconych środków na podstawie art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006.

18 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów i wniósł o oddalenie skargi.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew podniesionym w niej zarzutom, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

21 Na wstępie należy wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jest postępowaniem szczególnym. Jego odrębność, wobec ogólnego postępowania administracyjnego, wyraźnie i jednoznacznie wynika z normatywnej treści art. 23 ust. 1 – 3 tej ustawy. Wyraża się ona w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organów administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielanie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tych postępowaniach przepisu art. 81 k.p.a.; 3) zaadresowaniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu, obowiązku przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 3) ustanowieniu zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Z powyższego wynika, co w kontekście przywołanych zarzutów skargi wymaga szczególnego podkreślenia, że w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 przywołanej ustawy, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, co tym samym nie pozostaje bez wpływu na zakres stosowania w tym postępowaniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. To bowiem na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W postępowaniu tym, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

22 Wobec powyższego należy stwierdzić, że w badanej sprawie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i ustalił, że zaistniały okoliczności warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Pomimo przekazania przez A. M. w drodze darowizny z dnia 30 grudnia 2014 r. całego gospodarstwa rolnego jego synowi, T. M., nowy posiadacz gruntów nie powiadomił organu o tym fakcie, zaś w dniu 4 lutego 2015 r. została skarżącemu przyznana płatność rolnośrodowiskowa na 2014 r. Należy stwierdzić, iż jeśli organ zostałby powiadomiony o zaistnieniu następstwa prawnego, nie wydałby decyzji przyznającej A. M. płatności rolnośrodowiskowej. Jak zasadnie wskazały organy obu instancji, na mocy przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ oraz zgodnie z oświadczeniem zawartym we wniosku o płatności, skarżący zobowiązany był do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skoro skarżący nie spełniał warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, a ponadto nie złożył wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 – i tym samym nie dotrzymał 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – zaistniały przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności (§ 39 ust. 1 w zw. z § 2 rozporządzenia PRŚ). Wbrew stanowisku skarżącego, zobowiązania wynikające z decyzji o przyznaniu płatności nie są związane z gruntem rolnym, lecz z osobą rolnika, który spełnia warunki przyznania płatności do gruntów rolnych.

23 Nieuzasadniony jest zarzut skargi wskazujący na niedopuszczalność powołania się przez organy administracyjne na przepis § 32 ust. 6 rozporządzenia PRŚ, który ustanawia 3-miesięczny termin na złożenie przez nowego posiadacza gruntu wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego, przepis ten nie narusza zasady równości wobec prawa. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że wspomniany termin ma charakter materialnoprawny, stąd nie ulega on przywróceniu. W tej perspektywie bez znaczenia pozostają okoliczności podniesione w skardze, dotyczące przyczyn uchybienia terminowi do złożenia wskazanego wniosku.

24 Za pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że z przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, iż ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej, a właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Odnosząc wskazany tryb postępowania do okoliczności stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczeniem przesłanek negatywnych obowiązku zwrotu tej płatności (art. 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011; zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 903/10 oraz wyrok z 15 listopada 2012 r., sygn. akt 1518/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, brak jest więc podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji przyznającej płatności.

25 Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez organy art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006. Należy stwierdzić, że wskazany przepis nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie już z tego powodu, iż ww. akt prawa unijnego utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2014 r. – zgodnie z art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014. Niezależnie od tego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony, że ze względu na zmianę posiadania gruntu doszło do "niewielkiej zmiany w sytuacji gospodarstwa". Przeciwnie, okoliczność ta miała istotne znaczenie dla oceny prawnej niniejszej sprawy i stwierdzenia zaistnienia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej.

26 Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.