Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 marca 2013 r., II SA/Op 1/13

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 marca 2013 r., II SA/Op 1/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. A. na zawiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 19 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania na rehabilitację leczniczą postanawia odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. A. jest zawiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu (dalej też ZUS) z dnia 19 października 2012 r., znak: [...], o odmowie skierowania skarżącego na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS.

3 Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący przebieg postępowania.

4 Wnioskiem z dnia 11 października 2012 r. E. A. zwrócił się do ZUS Oddział w Opolu o skierowanie na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej. Orzeczeniem z dnia 17 października 2012 r., lekarz orzecznik ZUS, nie stwierdził u wnioskodawcy celowości przeprowadzenia rehabilitacji leczniczej w ramach prewencji rentowej prowadzonej przez ZUS. W uzasadnieniu orzeczenia badający wskazał, że wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą - kancelarię prawniczą, obecnie przebywa na zasiłku chorobowym w związku z orzeczoną częściową niezdolnością do pracy związaną z procesem npl jamy ustnej po CHERT 2010, bez cech wznowy w okresowej kontroli onkologicznej, z współistniejącymi zmianami zwyrodnieniowo - dyskopatycznymi kręgosłupa CL-S, z przewlekłym zespołem bólowym. Z uwagi na wiek oraz przyznane świadczenie rentowe do 30 listopada 2013 r., współistnienie schorzeń oraz stan funkcjonalny, nie wymaga leczenia rehabilitacyjnego w ramach prewencji rentowej ZUS. W oparciu o powyższe orzeczenie, pismem z dnia 19 października 2012 r., znak: [...], wydanym na podstawie § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kierowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na rehabilitację leczniczą oraz udzielania zamówień na usługi rehabilitacyjne (Dz.U. Nr 131, poz. 1457 - dalej jako rozporządzenie), ZUS Oddział w Opolu, poinformował wnioskodawcę o odmowie skierowania na rehabilitację leczniczą.

5 Pismem z dnia 25 października 2012 r. E. A., powołując

6 art. 52 § 3 P.p.s.a., wezwał ZUS w Opolu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wydanym w dniu 19 października 2012 r. aktem lub czynnością, polegającym na niemożności odwołania się od powyższego aktu lub czynności oraz niemożności podjęcia polemiki z uzasadnieniem tego aktu lub czynności, wobec braku uzasadnienia. Ustosunkowując się do powyższego wezwania, Główny Lekarz Orzecznik ZUS Oddział w Opolu, w piśmie z dnia 16 listopada 2012 r., poinformował stronę, że jej wniosek o rehabilitację leczniczą został rozpatrzony i postępowanie orzecznicze w tej sprawie zostało zakończone wydaniem orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 17 października 2012 r. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie bezpośredniego badania oraz analizy dokumentacji medycznej. Jednocześnie organ poinformował, że od orzeczenia lekarza orzecznika, jak i informacji o wyniku postępowania orzeczniczego, które nie są decyzjami w rozumienie K.p.a., nie przysługują środki odwoławcze.

7 Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. E. A. wniósł do WSA w Opolu skargę na czynność lub akt ZUS w Opolu z dnia 19 października 2012 r., w przedmiocie odmowy skierowania na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS, domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonego aktu lub czynności. W skardze powielił zarzuty podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz powołał orzeczenie WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r., sygn. akt SA/Ol 456/06 (winno być II SA/Ol 456/06 - dopisek Sądu), który w jego ocenie zapadł w tym samym stanie faktycznym.

8 W odpowiedzi na skargę, ZUS Oddział w Opolu wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że jednym z głównych zadań ZUS jest prowadzenie tzw. prewencji rentowej, co wynika z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Kwestie formalne i techniczne związane z rehabilitacją leczniczą reguluje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 października 2001 r. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia o potrzebie rehabilitacji leczniczej ubezpieczonego oraz rencisty orzeka lekarz orzecznik ZUS na ich wniosek przygotowany przez lekarza prowadzącego leczenie. Warunkiem wydania orzeczenia o potrzebie rehabilitacji leczniczej ubezpieczonego albo rencisty jest, rokowanie odzyskania przez nich zdolności do pracy po przeprowadzeniu rehabilitacji, z uwzględnieniem charakteru i przebiegu procesów chorobowych oraz ich wpływ na stan czynnościowy organizmu, wiek i zawód, wykonywane czynności i warunki pracy. Następnie organ przywołał postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 27 maja 2002 r., sygn. akt III AUz 186/02, zgodnie z którym sprawy związane ze skierowaniem na rehabilitację leczniczą w ramach działań prewencyjnych ZUS nie podlegają kontroli sądowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd ten wskazał, że orzeczenie lekarza orzecznika, wydane w sprawach rentowych, jak i w sprawach o zasiłek chorobowy, podlega bezpośrednio kontroli sądowej poprzez zaskarżenie do sądu decyzji organu ubezpieczeniowego. Skoro, art. 83 ww. ustawy systemowej określający, w jakich przypadkach ZUS wydaje decyzje administracyjne, podlegające zaskarżeniu do sądu w oparciu o art. 477 K.p.c., nie wymienia rehabilitacji leczniczej, to sprawy te nie podlegają kontroli sądowej. Kwestię dostępu ubezpieczonego do świadczeń leczniczych reguluje obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która nie jest wykonywana przez ZUS, lecz przez Kasy Chorych (aktualnie NFZ). Organ zważył, że NFZ, jako zarządca środków finansowych systemu opieki zdrowotnej i jego organizator, działając przez swoich dyrektorów, wydaje w trybie art. 109 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. decyzje dotyczące min. ustalenia prawa do świadczeń, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie, ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji merytorycznej orzeczeń lekarskich. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego orzeczenia WSA w Olsztynie, organ stwierdził, że został on wydany w innej sprawie, ze skargi na czynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Decyzje dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ podlegają kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Statusu takiego nie mają natomiast orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS i zawiadomienia o odmowie skierowania na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS.

9 W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2013 r., skarżący wskazał, że pobiera rentę okresową z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 30 listopada 2013 r. nie jak wskazał organ od 7 grudnia 2010 r. do 30 listopada 2012 r. W ocenie skarżącego, ZUS nie jest uprawniony do oceny kognicji Sądu a Fundusz, z którego korzysta ZUS na sfinansowanie żądanej przez niego usługi leczniczej, stanowią środki pochodzące z Unii Europejskiej. Skarżący podkreślił nadto, iż jednostka chorobowa, na podstawie której przebywa na rencie okresowej jest zupełnie inna od jednostki chorobowej, z tytułu której domaga się leczenia sanatoryjnego. Ustosunkowując się do powyższego, organ pismem z dnia 4 lutego 2013 r. wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wydatki na prewencję rentową finansowane są ze środków zgromadzonych w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w ramach którego wydębione są fundusze: emerytalny, rentowy, chorobowy, wypadkowy i rezerwowy. Wydatki na prewencję rentową pokrywane są z funduszu rentowego, a zatem rehabilitacja lecznicza nie jest finansowana z funduszy pochodzących z Unii Europejskiej.

10 Na rozprawie sądowej w dniu 28 lutego 2013 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2013 r. Ponadto odwołał się do sprawy tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 429/11, w której odrzucono jego skargę tylko wobec braku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

11 Pełnomocnik organu wnosił jak w skardze i piśmie procesowym z 4 lutego

12 2013 r.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skargę należało odrzucić.

15 Na wstępie należy podnieść, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do pkt 1 wskazanej regulacji, przesłankę taką stanowi niewłaściwość sądu. W pierwszym rzędzie Sąd, zatem badał, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga może zostać rozpoznana merytorycznie, czy też kwestionowany w niej akt lub czynność takiej kontroli sądowej nie podlegają. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

16 Zakres tej kontroli administracyjnej uregulowano w ustawie Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z tych regulacji wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej np. zawartej w art. 177 Konstytucji R.P. Dlatego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg ściśle przez ustawę określonych.

17 Katalog form działania administracji publicznej, który podlega kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a.

18 Dlatego badając dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej należy określić jej przedmiot, a potem ocenić czy podlega on kontroli sądowej.

19 Przedmiotem sprawy administracyjnej jest skierowanie na rehabilitację leczniczą przez ZUS. Podstawą prawną jest art. 69 ust 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 Nr 205 poz. 1585r.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kierowania przez ZUS na rehabilitację leczniczą oraz udzielenia zamówień na usługi rehabilitacyjne (Dz. U. 2001, Nr 131, poz. 1457)

20 Z przepisu art. 69 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że w ramach prewencji rentowej Zakład Ubezpieczeń Społecznych kieruje ubezpieczonych i osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 do ośrodków rehabilitacyjnych.

21 W powołanym rozporządzeniu z dnia 12 października 2001r. określono z kolei procedurę poprzedzającą wydanie lub odmowę skierowania. W szczególności zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia lekarz orzecznik Zakładu orzeka o potrzebie rehabilitacji leczniczej ubezpieczonego oraz rencisty, któremu lekarz prowadzący leczenie sporządził wniosek o rehabilitację leczniczą.

22 W myśl § 2 ust. 4 rozporządzenia o wyniku rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w ust.1, właściwa jednostka organizacyjna zakładu, zawiadamia na piśmie ubezpieczonego oraz rencistę. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu o potrzebie rehabilitacji leczniczej stanowi podstawę do skierowania przez zakład na rehabilitację leczniczą.

23 Jak wynika z treści skargi, skarżący wniósł skargę na zawiadomienie ZUS Oddział w Opolu z 19 października 2012 r., znak: [...], o odmowie skierowania na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS. Zawiadomienie to, stanowiące informację o sposobie załatwienia wniosku skarżącego nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Nie jest ono również innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej to wyłącznie takie, które skierowane są do zindywidualizowanego adresata znajdującego się w konkretnej sytuacji, odnosząc się do uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i tym samym w sposób prawnie wiążący wpływając na sytuację prawną określonego podmiotu bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Zawiadomienie z 19 października 2012 r. stanowi jedynie czynność informującą skarżącego o odmowie skierowania na rehabilitację. Nie nakłada ono na skarżącego jakichkolwiek obowiązków ani nie modyfikuje jego sytuacji prawnej, poza powiadomieniem o odmowie skierowania na rehabilitację. Zawiadomienie takie nie stanowi również postanowienia, ani decyzji, o których mowa w art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

24 Dlatego zawiadomienie jako czynność, która potwierdza lub nie potwierdza skierowanie na rehabilitację leczniczą nie jest konsekwencją istnienia po stronie rencisty lub ubezpieczonego uprawnienia lub obowiązku.

25 Oddział ZUS-u nie działa przy tym jako organ administracji publicznej. Czynność zawiadomienia nie jest oświadczeniem woli ani oświadczeniem wiedzy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

26 Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje pism informujących podmiot zainteresowany o sposobie załatwienia sprawy administracyjnej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06, wskazać wypada, iż wyrok ten dotyczy innego stanu prawnego- tj. skargi na czynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, iż czynność potwierdzenia skierowania bądź odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, podejmowana na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia

27 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął

28 tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Op 429/11 ze skargi skarżącego na czynność odmowy skierowania go na leczenie uzdrowiskowe, podjętą przez Narodowy Funduszu Zdrowia - Opolski Oddział Wojewódzki w Opolu. Jednakże odrzucenie skargi w tej sprawie nastąpiło z uwagi na brak wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do tut. Sądu tj. brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.