Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2020 r., I SA/Ol 527/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2020 r., I SA/Ol 527/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku A na uchwałę Zgromadzenia Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami w Giżyckuz dnia 12 lutego 2020r., nr I/1/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości tej opłaty i ustalenie stawki za pojemnik I. stwierdza nieważność §1 ust. 2 uchwały Zgromadzenia Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami w Giżycku nr I/1/2020r. z dnia 12 lutego 2020r. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego poz. 973 z dnia 17 lutego 2020r. II. zasądza od Zgromadzenia Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami w Giżycku na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Związek A (dalej jako: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami (dalej jako Związek) z 12 lutego 2020r., nr I/1/2020 w przedmiocie zmiany uchwały Nr V/13/2017 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki za pojemniki (ogłoszonej w Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2020r. poz. 973, dalej jako uchwała).

3 Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako u.s.g.) oraz art. 6k ust. 1 pkt. 1 i 2, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej jako u.c.p.g.), w związku z art. 9, art. 10 ust. 1, 2 i art. 11 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579).

4 Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 17 lutego 2020 r. pod poz. 973. Zgodnie z § 3 uchwała weszła w życie 2 marca 2020 r. - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego.

5 Skarżący zwrócił się pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. do Zgromadzenia Mazurskiego Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami w G. o zmianę przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia 3 lipca organ odmówił zmiany zaskarżonej uchwały.

6 W skardze złożonej do WSA w Olsztynie strona, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6k ust. 2a pkt.5 u.c.p.g. poprzez uchwalenie w § 1 ust.2 i 3 uchwały stawek za jednorazowe opróżnienie pojemnika oraz stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za jednorazowe opróżnienie pojemnika przekraczających maksymalne stawki opłat przewidziane w ww. przepisie ustawowym.

7 Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 uchwały oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

8 Skarżący, wskazał również, że opłaty za odbiór odpadów komunalnych wpływają na funkcjonowanie rodzinnych ogródków działkowych, które ponoszą członkowie Związku A. Dlatego skarżący ma stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

9 W uzasadnieniu dodatkowo podniesiono, że zgodnie z § 3 uchwały od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne zbierane w sposób selektywny ustala się stawkę za jednorazowe opróżnienie pojemnika:

10 - o pojemności 120 l w wysokości- 23,50 zł,

11 - o pojemności 240 l w wysokości - 47,00 zł,

12 - o pojemności 360 l w wysokości - 70,00 zł,

13 - o pojemności 1100 l w wysokości - 215,00 zł,

14 - kontener KP-7 w wysokości - 1450,00 zł.

15 Tymczasem w oparciu o art. 6k ust. 2a pkt. 5 u.c.p.g. oraz mając na uwadze obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 27 marca 2019 r. obowiązujące w momencie podjęcia uchwały przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2018 r. wynosił 1693. W tej sytuacji maksymalna stawka za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy na gruncie u.c.p.g. nie może przekraczać 54,18 zł za pojemnik o poj. 1100 l i 16,93 za pojemnik o poj. 120 l. Zgodnie zaś z obowiązującym aktualnie obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 31 marca 2020 r. przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2019 r. wyniósł 1819 zł. W związku z powyższym maksymalna stawka za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy aktualnie na gruncie u.c.p.g. nie może przekraczać 58,21 zł za pojemnik o poj. 1100 l i 18,19 zł za pojemnik opoj. 120 l.

16 W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazując dodatkowo w uzasadnieniu, że w przypadku Związku komplet oznacza 5 szt. pojemników na:

17 1) papier, 2) szkło, 3) metale i tworzywa sztuczne, 4) odpady biodegradowalne, 5) odpady zmieszane.

18 W takiej sytuacji opłata za opróżnienie jednego pojemnika 1100 l wynosi 43 zł i jest niższa niż ustawowo maksymalna kwota 58,21 zł.

19 | Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. |

20 |Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) |

21 |sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta |

22 |sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się |

23 |wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi |

24 |- odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo|

25 |na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. |

26 |W świetle art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z |

27 |2019 r. poz. 2325, ze zm. dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne |

28 |obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art.|

29 |134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w |

30 |niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny |

31 |znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, |

32 |wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego |

33 |aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art.|

34 |134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK |

35 |73/10; wszystkie cyt. wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do |

36 |zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. |

37 |Zgonie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd |

38 |administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z |

39 |jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie |

40 |wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter |

41 |rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. |

42 |W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej |

43 |nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie |

44 |podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich |

45 |interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. |

46 |sygn. akt II SA/Ol 452/17, i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd |

47 |327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. aktII SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok |

48 |WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad |

49 |działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). |

50 |Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze |

51 |działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu |

52 |terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, |

53 |ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa |

54 |miejscowego określa ustawa. |

55 |Powyższa zasada konstytucyjna znalazła rozwinięcie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych |

56 |gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. |

57 |Tym samym wskazać należy, że z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa |

58 |miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej, ale tylko - co należy szczególnie podkreślić, w ściśle |

59 |wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ samorządu aktem normatywnym ma |

60 |wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. |

61 |Mając na uwadze ogólne rozważania wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podnoszone w skardze |

62 |argumenty Sąd podzielił. |

63 |Zgodzić należy się ze skarżącym, że opłaty za odbiór odpadów komunalnych wpływają na funkcjonowanie rodzinnych ogródków |

64 |działkowych, które ponoszą członkowie Związku A. Dlatego skarżący ma stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny do |

65 |zaskarżenia przedmiotowej uchwały. |

66 |W niniejszym przypadku skarga została wniesiona na § 1ust. 2 uchwały, zgodnie z którym: "§ 3 otrzymuje brzmienie: |

67 |1. Od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne zbierane w sposób selektywny |

68 |ustala się stawkę za jednorazowe opróżnienie pojemnika: |

69 |- o pojemności 120 l w wysokości- 23,50 zł, |

70 |- o pojemności 240 l w wysokości - 47,00 zł, |

71 |- o pojemności 360 l w wysokości - 70,00 zł, |

72 |- o pojemności 1100 l w wysokości - 215,00 zł, |

73 |- kontener KP-7 w wysokości - 1450,00 zł. |

74 |2. W przypadku odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny stawka za jednorazowe opróżnienie pojemnika obejmuje |

75 |opróżnienie kompletu pojemników. |

76 |3. Od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ustala się stawkę opłaty |

77 |podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów |

78 |komunalnych w sposób selektywny za jednorazowe opróżnienie pojemnika: |

79 |- o pojemności 120 l w wysokości - 47,00 zł, |

80 |- o pojemności 240 l w wysokości - 94,00 zł, |

81 |- o pojemności 360 l w wysokości - 140,00 zł, |

82 |- o pojemności 1100 l w wysokości - 430,00 zł, |

83 |- kontener KP-7 w wysokości -2900,00 zł." |

84 |Zaskarżone przepisy uchwały wydane zostały na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k u.s.g., zgodnie z którym |

85 |1. Rada gminy, w drodze uchwały: |

86 |1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 |

87 |oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; |

88 |2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie |

89 |nieruchomości. |

90 |2. Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: |

91 |1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; |

92 |2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; |

93 |3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; |

94 |4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych |

95 |nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. |

96 |2a. Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i |

97 |odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc: |

98 |(...) |

99 |5) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem |

100 |za pojemnik o pojemności 1100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o |

101 |pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej|

102 |lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. |

103 |Zgodnie z art. 6j ust. 3 u.s.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie |

104 |odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych|

105 |powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 |

106 |pkt. 2. |

107 |Tymczasem porównując zaskarżoną część uchwały z treścią art. 6j ust. 3 u.c.p.g. wskazać należy, że zapisy te pozostają w |

108 |sprzeczności z regulacją ustawową, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona jest od |

109 |zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności (podkreślenie Sądu). |

110 |Na mocy art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy zobowiązane zostały do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli |

111 |nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei art. 6c ust. 2 ww. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały |

112 |stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie |

113 |zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Unormowanie to zatem dało podstawę radzie gminy do podjęcia uchwały, której |

114 |zgodność z prawem kwestionuje skarżący. Art. 6h oraz art. 6i ww. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości na której nie |

115 |zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy |

116 |miesiąc w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Przepisy te zatem określają jednoznacznie, iż podmiotem zobowiązanym do |

117 |ponoszenia przedmiotowych opłat są właściciele nieruchomości a nadto wskazują iż opłaty te będą uiszczane w systemie miesięcznym.|

118 |Tym samym gmina gospodarując odbiorem odpadów na swoim terytorium nie ma swobody w ustaleniu częstotliwości uiszczania przez |

119 |właścicieli należnej z tego tytułu opłaty, tj. wyboru czy będą one uiszczane za każdy tydzień, miesiąc czy kwartał. Kwestia ta |

120 |została bowiem kategorycznie uregulowana w art. 6i u.c.p.g. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż okres za który uiszczana jest |

121 |opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie determinuje częstotliwości odbioru tych odpadów. Innymi słowy, to iż opłata |

122 |uiszczana jest za każdy miesiąc nie oznacza, że odpady odbierane są raz w miesiącu. Kwestię częstotliwości odbioru odpadów |

123 |normuje art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który stanowi że szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się |

124 |odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego określa |

125 |regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W dalszej kolejności wskazać należy na treść art. 6j ust. 3 u.c.p.g.,|

126 |który stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi|

127 |iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za |

128 |gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że rada gminy|

129 |w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt|

130 |2 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia jedynie stawki opłaty, tj. jednego z elementów opłaty. |

131 |Związek w uchwale przyjął tymczasem, w § 1 ust. 2 pkt. 2, że w przypadku opadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny stawka|

132 |za jednorazowe opróżnienie pojemnika obejmuje opróżnienie kompletu pojemników (podkreślenie Sądu). Wprowadzenie przez Związek |

133 |uregulowania ustalającego stawkę opłaty za opróżnienie kompletu pojemników należy uznać - w związku z uwagami poczynionymi |

134 |powyżej - za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. |

135 |Dodatkowo wskazać należy, że Sąd zwrócił się do Związku o podanie źródła prawa, który definiuje, że stawka za jednorazowe |

136 |opróżnienie pojemnika obejmuje opróżnienie kompletu pojemników tj. 5 sztuk o pojemności 1100 litrów. |

137 |W odpowiedzi Związek nie był w stanie podać konkretnej podstawy prawnej. Wskazując jedynie, że wysokość tej opłaty wynika z § 3 |

138 |ust. 2 uchwały Nr V/13/2017 oraz zmiany do tej uchwały (uchwała Nr I/1/2020). Obie te uchwały zostały załączone do akt sprawy. |

139 |Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane zapisy uchwały pozostają w sprzeczności |

140 |z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. |

141 |Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olstzynie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. |

142 |O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra |

143 |Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 265). |

144 |Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy (300 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie |

145 |pełnomocnika (480 zł). |