Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2020 r., II SA/Ol 859/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2020 r., II SA/Ol 859/19

Sentencja

1 Dnia 2 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 roku sprawy ze skargi J. S. i D. S. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 września 2019 roku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych - oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia "[...]" r., J.S. i D.S. zwrócili się do Starosty Powiatowego o pozwolenie na powiększenie otworu okiennego

3 w lokalu mieszkalnym nr "[...]" w budynku nr "[...]" w K.. Organ zwrócił się pismem z dnia "[...]"r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie, ponieważ budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

4 Postanowieniem z dnia "[...]"r., Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej również jako: WKZ), po rozpatrzeniu wniosku Starostwa Powiatowego, w sprawie uzgodnienia powiększenia otworu okiennego

5 w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym nr "[...]" w lokalu nr "[...]" w m. K., odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego.

6 Po rozpatrzeniu zażalenia J.S. i D.S., Minister Kultury

7 i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia "[...]"r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Minister stwierdził, że jest przekonany o konieczności zachowania pierwotnej kompozycji elewacji przedmiotowego budynku, a elewacja, ukształtowana

8 w okresie budowy obiektu, jest nośnikiem jego wartości zabytkowych, świadczy

9 o autentyzmie formy i substancji zabytkowej oraz o czasie powstania obiektu. Minister uważa, że w interesie społecznym jest ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do całkowitego zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji.

10 Postanowieniem z dnia "[...]"r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB"), wstrzymał roboty budowlane związane

11 z przebudową okien w budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości K. nr "[...]", lok. Nr "[...]" na działce nr "[...]", realizowane przez D. i J. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nałożył obowiązek wykonania

12 i przedstawienia w Inspektoracie oceny technicznej dotyczącej jakości, zgodności

13 z przepisami oraz użytych materiałów budowlanych dla robót budowlanych, związanych

14 z przebudową. Z uwagi na fakt, ze budynek jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie włączenia go do gminnej ewidencji zabytków, zawiadomienie o wszczęciu postępowania przesłano do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

15 Postanowieniem z dnia "[...]"r., PINB z urzędu zawiesił postępowanie

16 w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową okien w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości K. "[...]" m "[...]", realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia sprawy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

17 W dniu "[...]"r., WKZ wydał zalecenia pokontrolne, będące efektem kontroli przeprowadzonej w dniu "[...]" r. w ramach nadzoru konserwatorskiego przestrzegania i stosowania przepisów, dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w sprawie wykonania przebudowy okien w lokalu nr "[...]"

18 w miejscowości K. "[...]", bez uzyskania stosownego uzgodnienia z Konserwatorem

19 i pozwolenia na budowę.

20 W zaleceniach stwierdzono, iż należy przywrócić pierwotną artykulację parteru elewacji południowej obiektu, tj. poprzez odtworzenie słupka dzielącego otwory okienne, rekonstrukcję parapetów oraz usunięcie wtórnych zamurowań i ubytków, przy użyciu cegły ceramicznej oraz zaprawy o parametrach i kolorystyce analogicznych do materiałów historycznych. Z konserwatorskiego punktu widzenia w przywróconych otworach okiennych należy wykonać stolarkę drewnianą, o stylistyce wynikającej z analizy źródeł ikonograficznych.

21 Pismem z dnia "[...]"r., skarżący złożyli zastrzeżenia do powyższych zaleceń pokontrolnych. Podnieśli, że zmiany w strukturze budynku, które zostały wprowadzone, zanim strony stały się właścicielami budynku, pozbawiły ten obiekt cech zabytkowych. Wskazali też, że wpisano nieruchomość do gminnego rejestru zabytków

22 z pominięciem stron jako właścicieli nieruchomości.

23 W ocenie skarżących, zalecenia pokontrolne są mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, bądź nawet uniemożliwić prawidłowe wykonanie tych zaleceń. Zalecenia nie określają szczegółowo wymaganych parametrów.

24 Pismem z dnia "[...]"r., WKZ nie uwzględnił wniesionych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. Organ wskazał, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a ujęty został w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Wójta Gminy. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku informowania właścicieli o włączeniu karty adresowej ich obiektu do ewidencji zabytków. O wartościach danego zabytku decyduje organ konserwatorski i to do niego należy ocena o ich utracie. Stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej omawianego budynku jest duży i należy podejmować wobec niego działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Obiekt posiada bezsporne wartości historyczne, naukowe oraz walory estetyczne, przez co nie jest dopuszczalna przebudowa otworów okiennych w lokalu oraz przekształcenie jednej z elewacji. Ponadto, dotychczasowe działania w budynku nie stanowią, z konserwatorskiego punktu widzenia, przesłanki do dokonywania jego dalszych przekształceń.

25 WKZ wskazał też, że nie posiada delegacji prawnej do sporządzania wytycznych do projektowania, w tym wskazywania inwestorowi szczegółowych rozwiązań technicznych do wykonania projektu przy planowaniu inwestycji budowlanych. Wskazano na postanowienia art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i stwierdzono, że obowiązek przygotowania wszelkiej dokumentacji, związanej z remontem obiektu spoczywa na jego właścicielu lub posiadaczu.

26 W skardze, złożonej na czynności WKZ do tut. Sądu, J.S. i D.S. zarzucili zaskarżonym czynnościom naruszenie art. 40 ust. 2b w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 1067 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.z.", poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych w oderwaniu od całości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz wyjaśnień stron.

27 Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej czynności z dnia "[...]"r. oraz z dnia "[...]"oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonych czynności oraz zawieszenie postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy będzie zależało od wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 12/18.

28 W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zanim nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków, poprzedni właściciel, tj. Gmina, dokonała istotnych zmian w strukturze budynku.

29 Wskazali, że zalecenia są niezwykle mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, bądź nawet uniemożliwić, prawidłowe ich wykonanie.

30 Skarżący podnieśli, że Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, w analogicznym stanie faktycznym, pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sprawa ta w Trybunale otrzymała sygn. P 12/18.

31 Skarżący uzasadnili też wniosek o wstrzymanie wykonania czynności znacznymi stratami materialnymi, a w kolejnym wniosku – ograniczeniem ze względu na COVID 19 – dostępu w znacznym stopniu do firm budowlanych.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r., zmienił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 16 stycznia 2020 r. o odmowie wstrzymania

33 w ten sposób, że wstrzymał wykonanie zaleceń pokontrolnych.

34 Na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r., Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

35 W odpowiedzi na skargę, WKZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

36 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

37 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

38 Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

39 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

40 art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

41 Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżone zalecenia pokontrolne, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zalecenia pokontrolne WKZ są zgodne z prawem.

42 W świetle u.o.z., opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz.

43 W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie WKZ wydał prawidłowe zalecenia,

44 w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że budynek

45 nr "[...]", w którym położony jest lokal nr "[...]" w K. ujęty został w gminnej ewidencji zabytków w trybie art. 22 u.o.z. W obowiązującym stanie prawnym nie ma obowiązku informowania właściciela o wpisaniu nieruchomości do ewidencji zabytków.

46 Nie mają znaczenia i nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącego, że poprzedni właściciel nieruchomości - Gmina dokonała istotnych zmian w strukturze budynku. Wojewódzki Konserwator Zabytków jednoznacznie stwierdził, że stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej nieruchomości jest duży i należy podejmować wobec niego działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim, co potwierdza postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia "[...]"r., zgodnie z którym obiekt posiada bezsporne wartości historyczne, naukowe oraz walory estetyczne, przez co nie jest dopuszczalna przebudowa otworów okiennych

47 w lokalu nr "[...]"oraz przekształcenie jednej z elewacji. Konserwator zauważył też, że dotychczasowe działania, realizowane w budynku, nie stanowią, z konserwatorskiego punktu widzenia, przesłanki do dokonywania dalszych przekształceń.

48 Sąd nie ma żadnych przesłanek, aby kwestionować ustalenia wyspecjalizowanego organu.

49 Nie można też podzielić stanowiska skarżących, że zalecenia pokontrolne są mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, a nawet uniemożliwić prawidłowe wykonanie zaleceń.

50 Przedmiotowe zalecenia wydane zostały na podstawie art. 40 ust. 1 w związku

51 z art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 u.o.z.

52 W myśl art. 40 ust. 1 tej ustawy - na podstawie ustaleń wynikających z kontroli,

53 w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 pkt 5 i 6 - do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy

54 w szczególności sprawowanie nadzoru nad prawidłowością prowadzonych badań konserwatorskich, architektonicznych, prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach oraz badań archeologicznych (pkt 5) oraz

55 organizowanie i prowadzenie kontroli w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 6).

56 Jak wskazuje powyższe, organ wydał przedmiotowe zalecenia w ramach wykonywanych zadań i zgodnie z przepisami prawa.

57 Ponadto, wskazać należy na postanowienia art. 5 ustawy o ochronie zabytków

58 i opiece nad zabytkami.

59 Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 powołanej wyżej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Oznacza to, że właściciel zabytku winien poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość jaką prezentuje zabytek.

60 W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zabytki nieruchome podlegają opiece i ochronie, bez względu na stan zachowania. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09, CBOSA "rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, (...)".

61 W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Konserwator zasadnie,

62 w oparciu o treść art. 40 u.o.z., wydał zaskarżone zalecenia pokontrolne.

63 Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.