Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2021 r., II SA/Ol 773/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2021 r., II SA/Ol 773/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z "[...]" wydaną przez Burmistrza P. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.), odmówił ustalenia na rzecz L. P. (dalej jako: strona, inwestor lub skarżący) warunków zabudowy dla zamierzania inwestycyjnego polegającego na dokonaniu procesu legalizacji obiektu pełniącego funkcję budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" o pow. 1501 m2, położonej w obrębie Z., gmina P. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji z "[...]" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) orzeczeniem z "[...]" i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak weryfikacji, czy wniosek inwestora związany jest z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, a także niepełną analizą funkcji oraz cech i zagospodarowania przestrzennego i brakiem udokumentowania, że zabudowa sąsiednia została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizy stosownie do wytycznych Kolegium, jak również zwrócił się z zapytaniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: PINB) odnośnie do prowadzonych postępowań w sprawie legalizacji lub rozbiórki istniejących obiektów, a także do Starosty P. odnośnie do wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń budowy budynków rekreacji indywidualnej lub o innej funkcji. Organ I instancji ustalił, że na terenie objętym wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stosownie do ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w P. z "[...]", który obowiązywał do końca 2003 r., teren planowanej inwestycji położony był na obszarze oznaczonym symbolem RP - stanowiącym teren upraw polowych. Wskazano, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. teren inwestycji położony jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ I instancji podkreślił, że jest zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną tylko wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie można zatem ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a mianowicie żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalną zabudową. Podano, że celem powołanego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Podniesiono, że przedmiotowa działka położona jest w oderwaniu od skupionej zabudowy wsi i oddalona jest od najbliżej położonej zabudowy (budynku mieszkalnego jednorodzinnego) o około 1,4 km. Wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony od wszystkich granic terenu inwestycji w odległości 90 m, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. Uwzględniając bowiem sposób zagospodarowania działek położonych w sąsiedztwie organ I instancji uznał, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie obszaru analizowanego w większym wymiarze niż minimalny określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ I instancji wskazał, że na analizowanym terenie znajdują się wyłącznie obiekty, które powstały w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganych prawem decyzji, w stosunku do których PINB już prowadzi lub prowadził postępowania, jak również żaden z istniejących obiektów nie został zalegalizowany. Wyjaśniono, że zabudowa działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych w rozumienia Prawa budowlanego, tj. w sposób legalny. W związku z tym zabudowa na działkach sąsiednich nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wobec zaś niespełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

3 W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalne błędne uznanie, że położenie przedmiotowej działki znajduje się w całkowicie niezurbanizowanym obszarze oraz że planowana zabudowa w postaci domku rekreacji indywidualnej nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu; niezastosowanie się do wytycznych Kolegium; ewidentną sprzeczność materiału dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji; brak wszechstronnego uzasadnienia decyzji, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art.11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tymi zarzutami inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że decyzja organu I instancji jest nieczytelna i niejasna, a ponadto organ I instancji pominął prawo inwestora do kształtowania swobody budowlanej na jego własności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, inwestor podniósł, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Przy czym, pojęcie działki sąsiedniej nie może być utożsamiane z pojęciem działki przyległej do działki analizowanej. Inwestor podniósł, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki występują działki z budynkami o podobnej funkcji użytkowej, mające również dostęp z tej samej drogi publicznej, m.in. działki nr: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", a tym samym zakwestionował wnioski organu I instancji wskazując, że wymienione wyżej funkcje są realizowane na sąsiednich działkach. Zarzucił, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że nowa zabudowa lub zagospodarowanie musi posiadać funkcje takie, jak dotychczas istniejąca, podczas gdy przepis jedynie wymaga, aby inwestycja nie była z istniejącą zabudową wyraźnie sprzeczna. Inwestycja planowana nie musi być zatem tożsama z tymi, które już zostały zrealizowane na sąsiednich działkach. Natomiast "kontynuację funkcji" należy rozumieć w sposób, który pozwoli na rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora) tak, aby zachowana została zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Inwestor wskazał, że organ I instancji nie dostrzega interesu właściciela, o którym mowa w przepisach u.p.z.p, podczas gdy w orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność respektowania uprawnień właścicieli nieruchomości do dysponowania swoją nieruchomością, w tym na zasadę wolności zagospodarowania terenu.

4 Decyzją z "[...]" Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony dotyczy wydania warunków zabudowy na przedmiotowej działce dla zamierzenia polegającego na dokonaniu procesu legalizacji budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na budynek rekreacji indywidualnej. Kolegium podniosło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może - co do zasady - dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych dopuszczalne jest wyjątkowo, a mianowicie w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Wskazano, że z pisma PINB z 15 kwietnia 2020 r. wynika, że nie prowadzono, ani nie jest aktualnie prowadzone postępowanie, którego przedmiotem jest zabudowa na przedmiotowej działce. Zatem w rozpoznawanej sprawie inwestor z własnej inicjatywy domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy po zrealizowaniu inwestycji. W takiej sytuacji postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

5 W skardze na tut. Sądu strona zarzuciła naruszenie:

6 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie okoliczności związanych z prowadzonym uprzednio przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7 2. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację oraz niedopuszczalne i błędne uznanie, że położenie przedmiotowej działki znajduje się w całkowicie niezurbanizowanym obszarze oraz że planowana zabudowa w postaci domku rekreacji indywidualnej nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;

8 3. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkującego osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

9 4. art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w pierwszej instancji prowadzonego przez organ I instancji w całości w sytuacji, gdy Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

10 Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wbrew ustaleniom organu odwoławczego PINB prowadził postępowanie legalizacyjne, którego adresatem byli skarżący oraz jego żona. Wskazał, że pismem z 19 października 2016 r. PINB wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku, zaś zawiadomieniem z 2 listopada 2016 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie skarżący ponowił zarzuty przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym argumentację dotyczącą rozumienia pojęcia bliskiego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji i celu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także jego prawa jako właściciela nieruchomości do kształtowania swobodnej zabudowy na nieruchomości. Podniósł, że w sąsiedztwie kwestionowanej działki występują działki z budynkami o podobnej funkcji użytkowej, mające również dostęp z tej samej drogi publicznej.

11 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

12 W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący nadesłał pisma skierowane do niego przez PINB w P. z 19 października 2016 r., a mianowicie wezwanie do wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych dotyczących budynku rekreacji indywidulanej zlokalizowanej na działce nr "[...]" obręb Z., gm. P., a także zawiadomienie PINB z 2 listopada 2016r. (znak sprawy "[...]") o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na przedmiotowej działce, wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

16 W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwiania spraw i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron i uczestników postepowania (z uwagi na ich liczbę) związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

17 Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że u.p.z.p. ustanawia zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2) czyli decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor, w pierwszej kolejności, powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. W konsekwencji warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie dla planowanej inwestycji. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub już zrealizowanej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2084/16; z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1161/16; z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2729/15, dostępne w Internecie). Dopuszczalne jest przy tym zainicjowanie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej jeszcze przed nałożeniem obowiązku jej uzyskania przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1529/18, dostępny w Internecie).

18 W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że obiekt budowlany objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Słusznie zatem Kolegium wskazało w swojej decyzji z "[...]" na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji, czy toczy się postępowanie legalizacyjne i czy na skarżącego został nałożony obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W zawiązku z tym w aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 15 kwietnia 2020 r., na które powołało się Kolegium, w którym wskazano numery działek co do których było prowadzone lub jest prowadzone postępowanie legalizacyjne i wśród których nie ma numeru przedmiotowej działki. Jednakże skarżący nadesłał pismo PINB zawiadamiające go o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu. Wprawdzie jest ono datowane na 2 listopada 2016 r., ale należy zauważyć, że także wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie został złożony w 2016r., a mianowicie 19 grudnia 2016 r. W tej sytuacji umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy winien bowiem najpierw wyjaśnić - w sposób nie budzący wątpliwości - czy toczyło się postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowego obiektu i czy w jego trakcie nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, a także czy zostało ono zakończone, czy też może toczy się dalej. Dopiero wynik tych ustaleń pozwoli na ocenę, czy rzeczywiście postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. W przeciwnym wypadku bowiem organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne.

19 Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że w tych okolicznościach Sąd nie może odnosić się do zarzutów dotyczących podstaw bądź też braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano wyżej sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem, a w związku z tym może dokonywać oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia tylko w takim zakresie, w jakim orzekał organ administracji.

20 W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.