Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2006 r., II SA/Ol 750/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2006 r., II SA/Ol 750/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego zwrotnego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr. 1 - sentencja wyroku

Uzasadnienie

2 A. L. wniosła o przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej w postaci zwrotnego, specjalnego zasiłku celowego, w wysokości 1000 złotych, z uwagi na szkodę jakiej doznała w związku z częściowym spaleniem się łazienki w jej mieszkaniu.

3 Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]"kwietnia 2006r., nr "[...]" odmawiającą przyznania A. L. specjalnego zasiłku celowego zwrotnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż odwołująca się na stałe przebywa poza granicami kraju, co w świetle art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r.

4 o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) stanowiącego, że prawo

5 do świadczeń w tym zakresie przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej, wyklucza ją z kręgu osób, które mogą ubiegać się o tego rodzaju pomoc społeczną. Wskazało również, iż poprzednio przyznane świadczenie pod tytułem zwrotu,

6 nie zostało faktycznie zwrócone, a organ postawiony został przed koniecznością umorzenia połowy udzielonego zasiłku.

7 Na powyższą decyzję w dniu 7 sierpnia 2006r. A. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając skorygowania zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego. Wskazała, że wymóg przebywania w kraju przy jednoczesnym ubieganiu się o zasiłek celowy,

8 nie może dotyczyć studentów uczących się za granicą, bowiem byłby to wymóg "absurdalny". Jest bowiem rzeczą oczywistą, że student studiów dziennych uczący się za granicą nie może być jednocześnie obecny w kraju, co nie wyłącza go z możliwości korzystania z pomocy społecznej.

9 Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniło skargę A. L. w ten sposób, że uchyliło decyzję własną z dnia "[...]", nr "[...]" i poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko, że skoro przepis prawa wymaga łącznego przebywania i zamieszkania w kraju jako przesłanki do korzystania z pomocy społecznej, to oznacza, że oddziela pojęcie konkretnego centrum życiowego danej osoby, czyli miejsca jej zamieszkania, od fizycznej obecności na terenie kraju. Jednakże przesłanka odmowy skarżącej wnioskowanego świadczenia odpadła z dniem 18 sierpnia 2006r., od kiedy A. L. przebywa w Polsce. W tej sytuacji – pomimo rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną – konieczne jest uwzględnienie nowej sytuacji faktycznej strony, powstałej po dniu wniesienia przez nią skargi do Sądu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie mogło orzec co do istoty

10 w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że postępowanie organu pierwszej instancji

11 nie było postępowaniem kompletnym, chociażby z powodu nieobecność strony w kraju. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pomocy społecznej winien między innymi ustalić przy udziale strony zakres oczekiwanej przez nią pomocy, ustalić faktyczną sytuację dochodową wnioskodawczyni oraz jej sytuację życiową związaną

12 z długotrwałym pobytem za granicą i pobieraniem tam nauki. Organ winien także rozważyć potrzebę dopuszczenia dowodu z przesłuchania A. L. w charakterze strony na wskazane wyżej okoliczności.

13 Jednocześnie w odpowiedzi na skargę z dnia 17 lipca 2006r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", nr "[...]".

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

15 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tego rodzaju naruszenie prawa ma miejsce w niniejszej sprawie.

16 Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" wydana została po wniesieniu do Sądu przez A. L. skargi na wcześniejszą decyzję tego organu z dnia "[...]", którą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]" o odmowie przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego zwrotnego z pomocy społecznej. Organ odwoławczy jako podstawę prawną podjętego w dniu "[...]" rozstrzygnięcia wskazał art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: ustawa p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę

17 w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

18 Powołany wyżej przepis, pobodnie jak poprzednio obowiązujący art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zwanej dalej: ustawą o NSA, wprowadził szczególną pozainstancyjną możliwość rozstrzygania o bycie prawnym zaskarżonej decyzji, a także decyzji

19 ją poprzedzającej, nie przesądzając jednocześnie o prawnej formie, w jakiej ma nastąpić uwzględnienie skargi (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. FPS 20/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 120).

20 W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję wraz

21 z decyzją ją poprzedzającą oraz jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Przedstawiając swoje stanowisko w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji autokontrolnej organ wskazał, iż postępowanie organu I instancji nie było postępowaniem kompletnym, między innymi z uwagi na nieobecność strony w kraju. Wobec faktu, iż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był niepełny, a jego uzupełnienie niemożliwe bez naruszenia normy art. 15 Kpa należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji mimo powołania podstawy prawnej z art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło rozstrzygniecie wykorzystując normę art. 138 § 2 Kpa.

22 W przedmiotowej sprawie nie można jednak wykorzystać art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. jako drogi otwierającej możliwość "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do wykorzystania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa.

23 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, prezentowane wprawdzie na gruncie art. 38 § 2 ustawy o NSA, lecz w przekonaniu Sądu mające pełne odniesienie do obecnego brzmienia normy art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., że łączne korzystanie z trybów autokontroli określonych przepisami art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. i art. 138 § 2 Kpa nie jest możliwe. O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 Kpa ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu. Z tą chwilą otwiera się możliwość autokontroli na podstawie i w granicach art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 § 2 Kpa jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 marca 2002r. sygn. akt V SA 7/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2002r. sygn. akt V SA 2044/01, Monitor Prawniczy 2003, nr 2 str. 50).

24 Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględniania skargi. Rozstrzygniecie wydane w tym trybie nie może również naruszać zakazu reformationis in peius (vide: wyrok WSA z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt III SA 1804/02, opublikowany ONSAiWSA 2005/1/9).

25 Mechanizm autokontroli jaki przewidziany został w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., polega na tym, że zadośćuczynienie skardze przez organ administracji niweczy spór. W ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle, ile zażądała strona skarżąca, a A. L. żądała uchylenie decyzji Kolegium z dnia "[...]" oraz przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego – na pokrycie szkody jaką doznała w związku z spaleniem się łazienki w jej mieszkaniu.

26 Odmienne zachowanie organu odwoławczego na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzez dopatrzenie się

27 w nim możliwości otwarcia drogi do powrotu sprawy do postępowania odwoławczego, ale także oznacza wkroczenie przez organ w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana wyłącznej (poza wyjątkiem określonym w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.) dyspozycji Sądu.

28 Reasumując w świetle omawianej regulacji dozwolone jest wydanie na jej podstawie jedynie rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę w całości. Decyzja, która została wydana w tym trybie po wniesieniu przez stronę skargi do Sądu, a która

29 nie spełnia powyższego wymogu [uwzględnienia skargi w całości] jest rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym podstawy prawnej z art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., skoro wydanie decyzji nie uwzględniającej skargi w całości wykracza poza zakres dyspozycji tego przepisu.

30 Jak wskazano wyżej w skardze, na skutek której wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", A. L. wnosiła o uchylenie decyzji tego organu z dnia "[...]" i podawała, iż żąda przyznania wnioskowanego zasiłku. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia "[...]" oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

31 W świetle powyższego rozstrzygnięcia oczywistym jest, że decyzja z dnia "[...]" nie uwzględniła skargi w całości, skoro wbrew wnioskom skarżącej uchyliła także decyzję organu I instancji i przekazała temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

32 Mając powyższe na uwadze zasadna jest ocena, że decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., stanowiącym podstawę stwierdzenia jej nieważności.

33 Stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

34 z dnia "[...]" ma ten skutek, że odzyskuje moc decyzja tego organu z dnia "[...]" wydana w postępowaniu odwoławczym, na skutek odwołania A. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia "[...]". Z uwagi na wniesioną skargę od decyzji wydanej w trybie odwoławczym Sąd dokona kontroli jej legalności pod sygn. akt II SA/Ol 645/06.

35 W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., jak w pkt I sentencji, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o zapis art. 152 powołanej ustawy.