Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lutego 2023 r., II SA/Ol 381/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lutego 2023 r., II SA/Ol 381/22

Sentencja

1 Dnia 23 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 roku sprawy ze skargi M. K., M. N. i W. N. na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 17 grudnia 2020 roku nr XXIX/242/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie Majdy, gmina Stawiguda położonych przy ulicach Jakuba, Krzysztofa i Kamila - oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Rada Gminy w Stawigudzie (dalej jako: "Rada Gminy" lub "organ") w dniu 17 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XXIX/242/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie Majdy, gmina Stawiguda położonych przy ulicach Jakuba, Krzysztofa i Kamila (dalej jako: "plan miejscowy"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), dalej jako: "m.p.z.p." oraz art. 18 ust. 2

3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej jako: "u.s.g.".

4 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę skutecznie wnieśli M.K., M.N. i W.N. (dalej jako: "skarżący"). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.

5 Zarzucili, że Wójt Gminy naruszył tryb sporządzania planu, gdyż nie ogłosił prawidłowo, że zostały podjęte prace nad uchwaleniem planu, w wyniku czego nie odbyła się dyskusja publiczna nad projektem i nie było możliwości składania uwag. Skarżący stwierdzili, że w okresie wywieszenia obwieszczenia w budynku gminy, budynek ten był niedostępny z powodu pandemii, a interesanci nie mieli dostępu do tablicy ogłoszeń, gdyż byli przyjmowani w wejściu. Ponadto, obwieszczenie nie zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń w sołectwie [...]. Sołtys tego sołectwa nie znalazł się bowiem wśród adresatów maila, wystosowanego przez gminę do radnych i sołtysów gminy Stawiguda z 16 października 2020 r., zawierającego informację o wyłożeniu projektu planu miejscowego. Zarzucono również, że w toku procedury planistycznej nie wykorzystano wszystkich sposobów komunikowania z mieszkańcami, które są zwyczajowo stosowane przez Gminę w innych sprawach, to jest aplikacji "Blisko" i strony gminy na Facebook.

6 Wywodząc o naruszeniu zasad sporządzania planu, skarżący wskazali na nieuwzględnienie w planie miejscowym zakazów i nakazów zawartych w § 4 ust. 2 pkt 4

7 i 8, ust. 3 pkt 5, 8, 10, 12 oraz § 5 ust. 1 pkt 1 – 3, 5 – 7 i ust. 3 pkt 2 uchwały

8 nr XXVI/605/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki. Zdaniem skarżących jest to konsekwencją nieprawidłowego sporządzenia Prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego, która nie uwzględnia aktualnego stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk i miejsc występowania gatunków chronionych, nie chroni ekosystemów mających znaczenie dla różnorodności biologicznej, siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, ich ostoi oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania, nie informuje o skutkach obciążających środowisko zwłaszcza w kontekście występowania gatunków chronionych w aspekcie ochrony zasobów naturalnych środowiska przyrodniczego i przewidywania przekształceń środowiska w wyniku realizacji planu. Skarżący stwierdzili, że dokument ten został sporządzony niezgodnie z pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") z 27 listopada 2019 r., którym uzgodniono zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Zarzucili ponadto, że zastrzeżenia RDOŚ do pierwotnego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały uwzględnione w planie miejscowym. Podnieśli, że uchwalony plan nie wpisuje się w cele dotyczące ochrony przyrody i środowiska naturalnego wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego, Programu ochrony środowiska Powiatu Olsztyńskiego i celów strategicznych gminy Stawiguda przez zmniejszenie minimalnej powierzchni działek budowlanych, co może skutkować degradacją istniejących walorów środowiskowych i najbardziej wartościowych komponentów środowiska i zwiększy presję antropogeniczną na przedmiotowy obszar.

9 W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stawiguda wniósł o jej oddalenie.

10 Stwierdził, że ogłoszenia / obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego zostały zamieszczone w prasie, w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej gminy, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i na tablicach informacyjnych sołectw, a tym samym organ poinformował społeczność o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Zaprzeczył, jakoby ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu nie zostało wywieszone na tablicy informacyjnej sołectwa [...] i wskazał, że ogłoszenie to zostało zamieszczone na tablicy tego sołectwa bezpośrednio przez pracownika Urzędu Gminy.

11 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podał, że zakres prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie pismem z 26 listopada 2019 r. i przez RDOŚ - pismem z 27 listopada 2019 r. Organem właściwym do uzgodnienia projektu planu w zakresie ochrony przyrody, w tym respektowania przepisów Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, jest RDOŚ. Wójt podał, że projekt planu z prognozą oddziaływania na środowisko został wysłany w celu uzgodnienia i opiniowania do wszystkich właściwych organów i instytucji. Ostatecznie, w zakresie zgodności projektu planu z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody, w tym przepisami dotyczącymi Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, RDOŚ zajął stanowisko przedkładając pozytywną opinię pismem z 18 września 2020 r., natomiast uzgodnienia dokonał w formie milczącej zgody. Poza tym, wszystkie pozostałe organy i instytucje, zobligowane przepisami prawa do uzgodnienia i opiniowania projektu planu, udzieliły pozytywnych opinii i uzgodnień, w tym niektóre w formie milczącej zgody. Wójt dodał, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski ocenił zgodność z przepisami prawa zaskarżonej uchwały.

12 W piśmie z 23 maja 2022 r. organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

13 Skarżący w pismach z 7 i 9 grudnia 2022 r. zażądali przeprowadzenia rozprawy.

14 Przy pismach procesowych z 21 lutego 2023 r. skarżący przedłożyli zarządzenie Wójta nr 105/2020 z 19 października 2020 r., oświadczenie sołtysa [...] z 22 lutego 2023 r., ogłoszenie/obwieszczenie z 6 października 2020 r. Wójta Gminy o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, skany dokumentacji prac planistycznych oraz "Inwentaryzację przyrodniczą działki nr [...] gmina Stawiguda, powiat olsztyński w województwie warmińsko - mazurskim" z 5 lipca 2021 r.

15 Na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. skarżąca M.N. podtrzymała skargę

16 i argumenty w niej zawarte. Dodatkowo podała, że w odniesieniu do § 16 pkt 8 lit. a) projektu planu w opinii RDOŚ z 18 września 2020 r. wskazano na konieczność doprecyzowania odpływu wód roztopowych. Poza tym wskazała na wewnętrzną sprzeczność § 7 pkt 8 i § 11 planu co do przestrzeni publicznej, która nie została wyznaczona w planie. Skarżąca M.K również podtrzymała skargę i argumenty w niej zawarte. Dodatkowo wyjaśniła, że z zalecenia Ministra Rozwoju z 17 marca 2020 r. wynika, że z uwagi na ograniczenia pandemiczne dyskusja publiczna nad projektem planu powinna zostać przełożona na okres popandemiczny. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

18 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.

19 W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

20 W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy z 17 grudnia 2020 r. nr XXIX/242/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie Majdy, gmina Stawiguda położonych przy ulicach Jakuba, Krzysztofa i Kamila (dalej jako: "plan miejscowy").

21 Dokonując jej kontroli Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego skarga została oddalona.

22 Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 559), dalej jako: "u.s.g.". Zgodnie z ww. przepisami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei na tle art. 101 ust. 1 u.s.g., judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

23 W rzeczonej sprawie stwierdzono, że skarżący mogą realizować swoje prawo do sądu w granicach przysługujących uprawnień właścicielskich do działek, to jest M.K. do działek nr [...], zaś M.N. i W.N. do działek nr [...] , położonych na obszarze uchwalonego planu miejscowego.

24 Skarżący wykazali w piśmie z 1 czerwca 2022 r. (k. 118 - 120, t. I akt sądowych), że zaskarżony plan miejscowy obejmuje swoimi ustaleniami ich działki i określa dopuszczalny sposób ich zagospodarowania w zakresie linii zabudowy, miejsca umieszczenia paneli fotowoltaicznych i wtórnego podziału działek. To natomiast oznacza, że są oni legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, przez co zaistniały warunki kontroli legalności tego aktu.

25 Podkreślić jednak należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego skarżącego powiązane jest bowiem z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 26.06.2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w CBOSA). W przypadku uchwały dotyczącej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego.

26 Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt lub jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów.

27 W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast zasady sporządzania planu, wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12.02.2019 r., sygn. II OSK 3575/18, dostępny w CBOSA). Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24.05.2022 r., sygn. II OSK 1210/19, 3.04.2019 r. sygn. II OSK 1487/17; 13.06.2017 r. sygn. II OSK 75/17; 7.12.2021 r. sygn. II OSK 451/21, dostępne w CBOSA).

28 Analizując dokumentację z procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu, wynikających z przepisów u.p.z.p. W szczególności nie został naruszony art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przez brak prawidłowego obwieszczenia o przystąpieniu do prac planistycznych i niewłaściwe ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ww. organ wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

29 Jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej, ogłoszenie/ obwieszczenie o przystąpieniu do opracowania zmiany planu miejscowego zostało upublicznione w dniach od 21 listopada 2019 r. do 20 grudnia 2019 r. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, zamieszczenie w "Gazecie Wyborczej" – "Tygodniku Olsztyńskim", na stronie internetowej Gminy (zakładka "Aktualności"), w Biuletynie Informacji Publicznej (zakładka "Komunikaty") oraz na tablicach ogłoszeń sołectw.

30 W powyższy sposób zostało również opublikowane obwieszczenie z 6 października 2020 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego.

31 Skarżący zarzucili, że w sołectwie [...] na tablicach informacyjnych obwieszczenia nie były wywieszane, co uniemożliwiło im zgłoszenie uwag do projektu planu.

32 Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w przedłożonym przez skarżących oświadczeniu z 22 lutego 2023 r. sołtys stwierdził, że w [...] jest 5 tablic ogłoszeniowych. Dodał, że jedna z tych tablic znajduje się przy jego posesji. Przyznał też, że od wielu lat nie wywiesza obwieszczeń dotyczących planów miejscowych. Jak natomiast wyjaśnił w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy, ogłoszenia/obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w sołectwie [...] zamieszczał pracownik organu gminy. Na dokumentach dokonując odpowiednich adnotacji o dacie wywieszenia.

33 Powołane przez skarżących okoliczności nie dowodzą zatem, że zostały naruszone obowiązki wskazane w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Przede wszystkim, wbrew stanowisku skarżących, brak jest podstaw do stwierdzenia, że rzeczywiście obwieszczenia nie zostały zamieszczone na jednej z 5 tablic ogłoszeniowych w ww. sołectwie. Okoliczność, że nie przesłano pocztą elektroniczną treści obwieszczenia sołtysowi i jego oświadczenie potwierdzają jedynie, że to nie sołtys wywiesił obwieszczenie, ale nie negują okoliczności, że czynność tę wykonał pracownik Urzędu Gminy, co wynika z dokumentacji planistycznej. Podkreślić należy, że organ gminy nie twierdzi, że w sołectwie [...] to sołtys miał wywiesić obwieszczenia, przeciwnie, stwierdza, że uczynił to pracownik organu. Co więcej, skoro sołtys przyznał, że od wielu lat nie wywiesza obwieszczeń dotyczących planów miejscowych, to okoliczność ta może dodatkowo wskazywać, że już od dłuższego czasu robi to pracownik organu gminy. Z żadnego przepisu prawa nie wynika zaś, że wymóg obwieszczenia "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości", o którym mowa w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., jest uzależniony od wywieszenia obwieszczenia w sołectwach wyłącznie przez sołtysów, ani że obwieszczenie musi być zamieszczone na każdej z tablic ogłoszeniowych istniejących w danej miejscowości. Nie narusza obowiązku zawartego w tych przepisach również brak zamieszczenia obwieszczenia na portalu "Facebook" gminy i w aplikacji "Bliska".

34 Dodać na marginesie można, że jeśli w ocenie skarżących pracownik organu gminy poświadczył nieprawdę w omawianym zakresie, to mogą oni podjąć stosowne kroki prawne przed właściwymi organami władzy publicznej. W dacie orzekania Sąd nie miał żadnych podstaw, aby kwestionować prawdziwość dokumentów przedłożonych w niniejszym postępowaniu przez organ gminy.

35 Odnosząc się natomiast do kwestii braku możliwości zapoznania się przez skarżących z obwieszczeniem o przystąpieniu do procedury planistycznej w budynku Urzędu Gminy należy zauważyć, że obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania częściowej zmiany planu miejscowego było wywieszone w dniach 21 listopada 2019 r. do 20 grudnia 2019 r. W tym terminie nie obowiązywały ograniczenia w dostępie do budynków publicznych związane z wprowadzonymi stanami epidemii czy zagrożenia epidemicznego. Jak wynika z treści § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491) stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej dopiero od dnia 20 marca 2020 r. Przyznać należy, że na podstawie zarządzenia nr 105/2020 Wójta Gminy Stawiguda z 19 października 2020 r. ograniczono możliwość osobistej wizyty w Urzędzie, co mogło wpłynąć ewentualnie na dostęp do ogłoszenia/obwieszczenia z 6 października 2020 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, lecz wyłącznie w tym miejscu (to jest w budynku Urzędu Gminy) i dopiero od dnia 19 października 2020 r. Przez okres 2 tygodni od wywieszenia obwieszczenia był więc swobodny dostęp do budynku Urzędu. Ponadto, jak wynika z dokumentacji planistycznej przedmiotowe obwieszczenie zostało upublicznione nie tylko przez wywieszenie w Urzędzie Gminy, ale również przez zamieszczenie w Gazecie Wyborczej - Tygodniku Olsztyńskim, na stronie internetowej Gminy (ogłoszenie w zakładce "Aktualności"), w Biuletynie Informacji Publicznej (zakładka "Komunikaty") oraz na tablicach ogłoszeń sołectw, przy czym w sołectwie [...] to obwieszczenie na tablicy informacyjnej również zamieścił pracownik organu gminy.

36 W tej sytuacji nie można uznać, że skarżący nie mogli powziąć wiedzy o wszczęciu procedury planistycznej i zostali pozbawieni możliwości składania uwag do projektu planu przez zaniechanie organu gminy i ograniczenia pandemiczne. Skarżący mieli bowiem nieograniczony dostęp do obwieszczeń zamieszczonych w Internecie to jest na stronie internetowej Gminy i w Biuletynie Informacji Publicznej gminy.

37 Bez wpływu na ocenę omawianej kwestii pozostaje wskazane przez skarżącą zalecenie Ministra Rozwoju z 17 marca 2020 r., dotyczące przełożenia na okres popandemiczny dyskusji publicznej nad projektem planu z uwagi na ograniczenia pandemiczne. Należy bowiem zauważyć, że w art. 15zzs ust. 2a pkt 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) ustawodawca przewidział, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1 nie dotyczy m.in. terminów: opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego przez organy, o których mowa odpowiednio w art. 11 pkt 5, art. 17 pkt 6, art. 37b ust. 2 pkt 3-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz terminów, o których mowa w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 3). Z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wynika jednoznacznie, że organy gminy mają obowiązek stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie zaś niewiążących zaleceń, niebędących źródłem obowiązującego prawa. Brak więc było podstawy prawnej do wstrzymania procedury planistycznej i "przełożenia" dyskusji publicznej nad projektem planu miejscowego.

38 Przechodząc do oceny merytorycznych zarzutów skarżących wobec ustaleń planu wymaga podkreślenia, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina, co wynika z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Wszelkie czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

39 Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności (1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. (2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; (3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa elementy, które muszą się znaleźć w zapisach planu miejscowego. Przy sporządzaniu planu miejscowego organ zobowiązany jest również uwzględnić wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wynikające z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), w tym m.in. to, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: (lit. a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn.zm), (lit. b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

40 Koncepcja "władztwa planistycznego" zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza to, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa planistycznego z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197-198, oraz wyrok NSA z 26.02.2008 r. sygn. II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2.10.2008 r. sygn. II SA/Lu 342/08, dostępne w CBOSA).

41 Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii niezgodności z prawem uchwalonego planu miejscowego z uwagi na oparcie jego ustaleń na wadliwie sporządzonej Prognozie oddziaływania na środowisko.

42 Treść tego dokumentu została zdeterminowana zakresem wytycznych, wydanych w trybie art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.), przez PPIS w opinii sanitarnej z 26 listopada 2019 r. (k. 61 akt adm.) oraz przez RDOŚ w piśmie z 27 listopada 2019 r. (k. 57-58 akt adm.), którymi uzgodniono zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko do projektu częściowej zmiany planu miejscowego. Dodać należy, że w uzgodnieniu z 27 listopada 2019 r. RDOŚ zaznaczył, że wyniki inwentaryzacji przyrodniczej, które należy przedstawić w prognozie, mogą być oparte o dostępną dokumentację, np. opracowanie ekofizjograficzne sporządzane na potrzeby prac planistycznych w gminie (studium, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego), pod warunkiem, że opracowanie to jest aktualne. RDOŚ nie zobligował więc organu gminy do sporządzenia prognozy w oparciu o konkretne dokumenty, w tym wskazane przez skarżących opracowania gromadzone na podstawie rocznego monitoringu danych dla potrzeb ochrony środowiska dotyczących budowy drogi ekspresowej [...], prognozy oddziaływania na środowisko skutków realizacji programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015, czy raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego dla farmy wiatrowej. Należy też zaznaczyć, że wbrew wywodom skarżących, prognoza uwzględnia walory przyrodnicze terenu ZN.04. W legendzie do rysunku do Prognozy teren ZN.04 opisano jako "zbiorowisko roślinności wodolubnej (hydrofitowej) z pojedynczymi zakrzewieniami w obniżeniu terenu – na nieużytku. Posiada duże znaczenie ekologiczne i pełni ważne role w procesach zachodzących w środowisku przyrodniczym. Predysponowane do zagospodarowania jako teren zieleni naturalnej".

43 Projekt planu miejscowego wraz z prognozą został przesłany do oceny m.in. ww. organom oraz Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu, Zarządowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego (w zakresie zadań samorządowych i audytu krajobrazowego) i Zarządowi Powiatu Olsztyńskiego (k. 83 i 84 akt adm.). Żaden z tych organów nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia przedłożonej prognozy oddziaływania na środowisko ani jej zupełności. W szczególności nie stwierdziły niezgodności ani prognozy, ani projektu planu, z planem zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko- mazurskiego, "Strategią rozwoju województwa warmińsko-mazurskiego w horyzoncie 2025" czy "Programem ochrony środowiska Powiatu Olsztyńskiego". Dodać należy, że z uzasadnienia postanowienia RDOŚ z 3 sierpnia 2020 r. (k. 101- 105 akt adm.) wynika, że organ ten - odmawiając uzgodnienia pierwotnej wersji projektu planu miejscowego ze wskazanych tam powodów, nie skierował jakichkolwiek zarzutów wobec prognozy oddziaływania na środowisko, a niewątpliwie analizą objął również ten dokument. Co więcej, w uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że 21 lipca 2020 r. przeprowadził oględziny terenu objętego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.) Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Trudno zaś uznać, że kompetentny organ ochrony środowiska po przeprowadzeniu oględzin terenu nie dostrzegłby sprzeczności informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko ze stanem rzeczywistym, czy braków w tym dokumencie w zakresie opisu środowiska przyrodniczego.

44 Skoro w ramach swojej właściwości rzeczowej żaden z organów administracji publicznej, w tym wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, nie zarzucił, że prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona nieprawidłowo pod względem formalnym bądź zawiera braki merytoryczne, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi dotyczących tego dokumentu.

45 Skarżący zarzucili, że uchybienia wykazane przez RDOŚ w postanowieniu

46 z 3 sierpnia 2020 r. nie zostały przez organ gminy uwzględnione w uchwalonym planie miejscowym. Stanowiska tego nie można podzielić.

47 W przywołanym powyżej postanowieniu RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu planu (pierwszej wersji projektu, przedłożonej 9 lipca 2020r.) i wskazał warunki, których uwzględnienie umożliwiłoby uzgodnienie projektu planu miejscowego: ustalenia planu powinny być dostosowane do wymagań uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, w szczególności ustalenie zasad zagospodarowania terenu nie powinno naruszać zakazu: "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych" oraz "likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych" oraz zakazu "dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka".

48 Uzasadniając swoje stanowisko RDOŚ zarzucił, że pierwotny projekt planu w § 8 pkt 2 wskazuje na zakaz lokalizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a lokalizacja poszczególnych wydzieleń wyznaczających obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN.01-MN.05) na terenie o powierzchni powyżej 2 ha dotyczy realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu w § 3 pkt 55 lit. a tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), zatem, jednocześnie zakazuje lokalizacji przedsięwzięcia, jak i wskazuje szczegółowe ustalenia dotyczące jego realizacji.

49 Organ gminy w projekcie planu miejscowego przesłanego RDOŚ przy piśmie z 19 sierpnia 2020 r. (k. 571-578, t. III akt sądowych), zmienił pierwotną treść § 8 pkt 2, zgodnie z którym: "ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego", w ten sposób, że w pkt. 2 § 8 postanowił: "ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisowo ochronie środowiska, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego" i dodał pkt. 3 o treści: "dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć zaliczanych do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych oraz na zasadach określonych w przepisach odrębnych".

50 RDOŚ zarzucił również, że tereny oznaczone symbolami ZN.02 i ZN.03 są przeznaczone m.in. pod lokalizację sieci infrastruktury technicznej, co stoi w sprzeczności z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zaznaczył jednocześnie, że wprawdzie odstępstwa od wszystkich zakazów zostały zawarte w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który w pkt, 4 wymienia realizację inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., lecz planowana inwestycja na tych terenach nie stanowi inwestycji celu publicznego. Powyższa ocena była konsekwencją pierwotnej treści § 21 projektu, który stanowił: "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym - na terenie objętym planem nie przewiduje się inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym". Po zmianie przepis ten otrzymał brzmienie: "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym - budowa obiektów, urządzeń oraz sieci infrastruktury technicznej".

51 W ww. postanowieniu RDOŚ zarzucił ponadto, że w granicach wydzielenia ZN.04 (teren zieleni naturalnej) obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem lokalizacji sieci infrastruktury technicznej, natomiast wydzielenie MN.01 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) przeznaczone jest pod lokalizowanie zabudowy. Wywiódł, że powyższe zapisy, umożliwiając budowę m.in. budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych oraz obiektów sieci infrastruktury technicznej na zlokalizowanym tam obszarze wodno-błotnym, dopuszczają tym samym zniszczenie obszaru wodno-błotnego i wprowadzenie zmian w stosunkach wodnych na tym terenie. Zatem projekt planu stoi w sprzeczności z zakazem "likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych" oraz z zakazem "dokonywania zmian stosunków wodnych". Organ gminy uwzględnił powyższe zastrzeżenia i na rysunku zmienionego projektu planu zwiększono powierzchnię obszaru o symbolu ZN.04 - na którym obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem lokalizacji sieci infrastruktury technicznej, pomniejszając jednocześnie obszar o symbolu MN.01.

52 Podkreślić należy, że projekt planu zawierający opisane wyżej zmiany uzyskał pozytywną opinię RDOŚ (zob. opinia z 18 września 2020 r., k. 150-151 akt adm.), która jak stwierdził ten organ została wydana "po dogłębnej analizie ponownie przedłożonego projektu". Dodać należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 4 i 5 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Natomiast po myśli art. 25 ust. 2 nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Uzgodnienie przedłożonego powtórnie projektu planu przez RDOŚ w trybie tzw. milczącej zgody wywołało więc takie skutki, jak uzgodnienie w trybie art. 25 ust. 1 u.p.z.p.

53 W ocenie Sądu, wprowadzone zmiany przez organ gminy po zastrzeżeniach co do pierwotnej wersji projektu planu miejscowego, uwzględniają w całości uwagi RDOŚ zawarte w postanowieniu z 3 sierpnia 2020 r. i negatywnej opinii tego organu z 30 lipca 2020 r. (k. 142 – 144 akt adm.).

54 Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi dotyczące naruszenia skarżoną uchwałą wskazanych w skardze przepisów uchwały nr XXVI/605/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. poz. 2465).

55 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XXVI/605/17, który zdaniem skarżących dotyczy możliwości zabudowy terenów o symbolach MN.01 i MN.02 planu, gdzie występują różnice wysokości sięgające 6 m, co z kolei powoduje, że zabudowa taka nie jest możliwa bez zmiany rzeźby terenu w celu umożliwienia dojazdu do działek, należy zauważyć, że RDOŚ w uzasadnieniu postanowienia z 3 sierpnia 2020 r. stwierdził cyt. "W przypadku wydzieleń MN.01- MN.05 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) zapisy szczegółowe wskazują, iż "projekt zagospodarowania działki należy dostosować do istniejącej rzeźby terenu". Zatem w zakresie ww. obszarów projekt planu nie stoi w sprzeczności z zakazem "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych", zawartym w § 5 ust. 1 pkt 5 cytowanej na wstępie uchwały". Jak wyżej wskazano, RDOŚ wydał to postanowienie po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego terenu.

56 Skarżący wskazali również na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 4 i 8, ust. 3 pkt 5, 8, 10 i 12 oraz § 5 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 uchwały nr XXVI/605/17, zarzucając, że w planie miejscowym nie ma odniesienia do ustanowionych w ww. przepisach wskazań i zakazów oraz że prognoza zawiera braki w zakresie przewidzianym tymi przepisami.

57 Przepisy § 4 ust. 2 uchwały nr XXVI/605/17 dotyczą czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych Obszaru: pkt 4 - zachowanie śródpolnych torfowisk, zabagnień, podmokłości oraz oczek wodnych; pkt 8 - utrzymywanie i w razie konieczności odtwarzanie lokalnych i regionalnych korytarzy ekologicznych, natomiast w ust. 3 wymieniono ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów wodnych Obszaru: pkt 5 - rozpoznanie okresowych dróg migracji zwierząt, których rozwój związany jest bezpośrednio ze środowiskiem wodnym (w szczególności płazów) oraz podejmowanie działań w celu ich ochrony; pkt 8 - utrzymanie i wprowadzanie zakrzewień i szuwarów wokół zbiorników wodnych, w szczególności starorzeczy i oczek wodnych oraz utrzymanie lub tworzenie pasów zakrzewień i zadrzewień wzdłuż cieków; pkt 10 - opracowanie i wdrażanie programów reintrodukcji, restytucji, czynnej ochrony rzadkich i zagrożonych gatunków zwierząt, roślin i grzybów bezpośrednio związanych z ekosystemami wodnymi; pkt 12 - zwiększanie retencji wodnej i w miarę możliwości technicznych i finansowych zalecenie odtworzenia funkcji obszarów źródliskowych o dużych zdolnościach retencyjnych oraz w miarę możliwości zachowywanie lub odtwarzanie siedlisk hydrogenicznych mających dużą rolę w utrzymaniu lokalnej różnorodności biologicznej. W treści § 5 ust. 1 uchwały nr XXVI/605/17 wprowadzono natomiast zakazy: zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką (pkt 1); dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (pkt 6) i likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych (pkt 7).

58 Należy zauważyć, że z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy". Akt ten nie może więc regulować kwestii dotyczących ochrony przyrody w innym zakresie niż w drodze ustalenia stosownego przeznaczenia danego terenu oraz określenia sposobu jego zagospodarowania i zabudowy, w tym oczywiście z uwzględnieniem ograniczeń i zakazów wynikających z obowiązujących na danym terenie form ochrony przygody.

59 Uzupełniająco należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zbędne i wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., byłoby zamieszczanie w planie miejscowym przepisów określających czynną ochrony ekosystemów oraz zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu, tym bardziej już zawartych w obowiązującym na danym terenie akcie prawnym. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązujących aktach prawnych. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie.

60 Poza tym, jak stanowi § 8 ust. 1 skarżonego planu miejscowego, teren planu położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, w którym obowiązują przepisy w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, w tym w szczególności zakazy i odstępstwa od zakazów. Cytowany przepis w wystarczający sposób odnosi się do zagadnień dotyczących czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych i wodnych Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz zakazów obowiązujących na tym obszarze.

61 Powtórzyć też pozostaje, że wyspecjalizowany organ ochrony przyrody nie zgłosił żadnych uwag, w szczególności nie zakwestionował rzetelności i nie zarzucił braków odnośnie do sporządzonej do projektu planu miejscowego prognozy oddziaływania na środowisko.

62 W skardze zawarto również zarzut dotyczący naruszenia zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXVI/605/17). Skarżący podnieśli, że w prognozie wskazano na prawdopodobieństwo usuwania zadrzewień kolidujących z przyszłą zabudową w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę, lecz uznano, że na etapie opracowania projektu planu miejscowego nie ma możliwości określenia ilości i gatunków drzew wymagających usunięcia. Zdaniem skarżących, z uwagi na to, że właściwy organ wydawał pozwolenia na wycinkę wszystkich drzew na całej działce budowlanej, zasadne byłoby określenie maksymalnej liczby drzew do wycięcia oraz określenie ich gatunków. Powyższy wniosek nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Usuwanie drzew z terenu nieruchomości, w tym wydawanie zezwoleń, w których określa się m.in. nazwę gatunku drzewa, jest regulowane przepisami art. 83 i nast. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) i brak jest podstawy prawnej do ustalenia w planie miejscowym maksymalnej liczby drzew do wycięcia i ich gatunków. Natomiast prognoza oddziaływania na środowisko nie jest aktem prawnym, którego treść mogłaby wiązać organ administracji przy wydawaniu decyzji w tym przedmiocie. Powtórzyć należy, na co zwrócili uwagę również skarżący, że z treści § 8 ust. 1 skarżonego planu miejscowego wynika, że na terenie planu obowiązują przepisy w sprawie obszaru chronionego krajobrazu Doliny Pasłęki, w tym w szczególności zakazy i odstępstwa od zakazów. Taki zapis pozostaje wystarczający dla przestrzegania zakazów i nakazów wynikających z tej formy ochrony przyrody.

63 Odnosząc się do wywodu skargi, dotyczącego terenu zadrzewień śródpolnych, którego przeznaczenie zostało zmienione skarżoną uchwałą na wydzielenie oznaczone symbolem MN.01, należy zauważyć, że w postanowieniu z 3 sierpnia 2020 r. RDOŚ stwierdził, że "Ze względu na sposób zagospodarowania terenu oraz bezpośrednie sąsiedztwo lasu (od zachodu) stwierdzono, iż zadrzewienia występujące w obrębie terenu objętego projektem planu nie stanowią zadrzewień śródpolnych, nadwodnych i przydrożnych".

64 Skarżący podnieśli również zarzut sprzeczności zapisów § 7 pkt 8 i § 11 odnośnie do przestrzeni publicznej, której nie wyznaczono w zaskarżonej uchwale. Przyznać należy, że zgodnie z § 11 w granicach planu nie wyznacza się przestrzeni publicznych, natomiast

65 w § 7 pkt 8, dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przewidziano "w zakresie uniwersalnego projektowania nakazuje się dostosowywanie przestrzeni publicznych oraz obiektów użyteczności publicznej do wymagań osób ze szczególnymi potrzebami, w szczególności poprzez eliminowanie przeszkód lub ograniczeń architektonicznych, cyfrowych oraz informacyjnokomunikacyjnych". Zawarcie w § 7 pkt 8 zwrotu "przestrzeni publicznych" nie stanowi "istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak już wyjaśniono, o istotności naruszenia zasad decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia m.in. na prawa uczestników procesu planistycznego, w tym właścicieli nieruchomości. Skarżący nie uzasadnili, w jaki sposób treść § 7 pkt 8 planu miałby naruszać ich interes prawny, a sąd badając tę kwestię nie stwierdził, aby zawarcie w przepisie nakazującym dostosowywanie obiektów użyteczności publicznej do wymagań osób ze szczególnymi potrzebami zwrotu "przestrzeni publicznych", niewyznaczonych w planie, miało jakikolwiek wpływ na ich prawa lub obowiązki jako właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego.

66 Zaznaczyć warto, że zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego determinowany jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Rozstrzyganie przez sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem strona skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości - jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy - to stwierdzenie nieważności planu mogłoby nastąpić tylko w odniesieniu do tej części planu, która dotyczy tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różniłaby się niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. wyroki NSA: z 5.06.2014 r., sygn. II OSK 117/13, z 24.11.2016, sygn. II OSK 1565/16, z 18.06.2020 r., sygn. II OSK 334/20, dostępne w CBOSA).

67 Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżony plan miejscowy nie wpisuje się w cele wynikające ze wskazanych w skardze dokumentów strategicznych szczebla wojewódzkiego, powiatowego i gminnego w zakresie ochrony środowiska, z uwagi na to, że przez zmniejszenie minimalnej powierzchni działek budowlanych zwiększa presję antropogeniczną na przedmiotowy obszar, należy podkreślić, że żaden z organów uzgadniających i opiniujących projekt planu, w tym Wojewoda Warmińsko-Mazurski, Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego i Zarząd Powiatu Olsztyńskiego, nie wskazał na takie naruszenie. Co więcej, również RDOŚ, który w zakresie ochrony środowiska zakwestionował konkretne przepisy w pierwotnej wersji projektu planu, nie zgłosił jakichkolwiek uwag czy choćby sugestii, że określenie minimalnej powierzchni działki na 1000 m2 może negatywnie wypłynąć na środowisko przyrodnicze terenu objętego ustaleniami planu. Zaznaczyć należy, że z treści skargi i przedłożonej przez skarżących "Inwentaryzacji przyrodniczej ..." oraz z dokumentacji planistycznej wynika, że na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu przyrodniczo wartościowy teren obejmuje w zasadzie tylko obszar działki [...], który jest w planie oznaczony symbolem ZN.04 – tereny zieleni naturalnej. Bezspornie zaś na tym terenie wyłączona jest możliwość zabudowy, z włączeniem lokalizacji sieci infrastruktury technicznej, realizowanych jako inwestycje celu publicznego. Dodać należy, że ustawodawca przesądził w art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, że obowiązujące na obszarze chronionego krajobrazu zakazy, o których mowa w ust. 1-1b, w tym zakaz zabudowy, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego.

68 Wskazane w piśmie procesowym z 1 czerwca 2022 r. (k. 118, t. I akt sądowych) skutki finansowe dla skarżących ewentualnego wtórnego podziału działek i ich dalszej sprzedaży pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

69 W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.