Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2020 r., II SA/Ol 339/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2020 r., II SA/Ol 339/20

Sentencja

1 Dnia 14 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2020 roku sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją "[...]"r. Burmistrz "[...]" (dalej jako "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") określił "[...]"Sp. z o.o. "[...]"środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, planowanego na wymienionych w sentencji decyzji działkach miasta "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 stycznia 2017 r.

3 L.C. (dalej jako: "Skarżąca") w dniu 17 lipca 2018 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Zarzuciła, że nie została uznana za stronę tego postępowania. Wskazała, że na spotkaniu zorganizowanym w dniu 13 lipca 2018 r. przez Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako: "Stowarzyszenie") powzięła wiedzę o opisanej wyżej decyzji, a także że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją środowiskową.

4 Postanowieniem z "[...]"r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z "[...]"r. Stwierdził, że Skarżąca uchybiła terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przewidzianemu w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.".

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]"r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, że choć Burmistrz przeprowadził postępowanie wyjaśniające, to nie zgromadził dowodu, w oparciu o który możliwe byłoby ustalenie, że skarżąca uzyskała wiedzę o kwestionowanej decyzji w dacie i okolicznościach innych, niż podane przez nią we wniosku.

6 Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła "[...]" spółka z o.o. (dalej jako: "Spółka"). Zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że Burmistrz nie udowodnił, że Skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji środowiskowej wcześniej niż wskazywała, podczas gdy obowiązek przedstawienia dowodów na okoliczność dotrzymania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania leżał po stronie Skarżącej.

7 Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, tut. Sąd oddalił skargę Spółki na postanowienie Kolegium z "[...]"r. Sąd stwierdził m.in., że wobec braku bezspornych dowodów co do daty, w której Skarżąca powzięła wiedzę o kwestionowanej decyzji, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został przez nią dochowany.

8 Spółka od tego wyroku wywiodła skargę kasacyjną, która jeszcze nie została rozpoznana.

9 Postanowieniem z "[...]"r. Burmistrz ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z "[...]"r., na skutek wniosku skarżącej z dnia 17 lipca 2018 r.

10 Burmistrz stwierdził, że uzupełniony materiał dowodowy, w tym dowody

11 z przesłuchania świadków: rodziców, braci, męża i szwagierki Skarżącej oraz byłej sołtys sołectwa "[...]"; fotografie, plakaty, ulotki, wydruki, broszury dotyczące inwestycji; wniosek brata Skarżącej wraz z aktami o wznowienie postępowania w tożsamej sprawie; fragment nagrania ze spotkania informacyjnego zorganizowanego przez Burmistrza z 29 maja 2017 r. dotyczącego inwestycji i jej wpływu na środowisko oraz informacja dotycząca spotkania zorganizowanego przez Stowarzyszenie w dniach 12-13 lipca 2018 r., nie dawały podstaw do uznania, że wnosząc w dniu 17 lipca 2018 r. podanie, Skarżąca zachowała termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. Zauważył też, że ponownie przeprowadzone postępowanie pozwoliło stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że dowiedziała się ona o decyzji środowiskowej znacznie wcześniej niż w dacie przez siebie wskazanej. Podkreślił, że mimo ciążącego na stronie obowiązku, Skarżąca nie udowodniła, że o decyzji środowiskowej dowiedziała się 13 lipca 2018 r., tym samym nie wykazała, że zachowała 30-dniowy termin na złożenie podania o wznowienie postępowania. Zaznaczył, że twierdzenie Skarżącej, że w tej dacie dowiedziała się o istnieniu decyzji środowiskowej opiera się jedynie na jej oświadczeniu, gdyż okoliczności tej nie dowodzi żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie.

12 W złożonym na to postanowienie zażaleniu Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. przez odmowę wznowienia postępowania z uwagi na zarzucane uchybienie przez Skarżącą terminowi wniesienia wniosku o wznowienie, podczas gdy rozumowanie organu oparte jest wyłącznie na wnioskowaniu poszlakowym, obarczonym błędami logicznymi

13 i świadczy o przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r.

14 poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przez pominięcie oceny prawnej zawartej

15 w uzasadnieniu wyroku z 2 kwietnia 2019 r. i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie domniemania, że Skarżąca wiedziała o przedmiotowej decyzji przed datą 13 lipca 2018 r. Zauważyła, iż Sąd wskazał, że aby odmówić wznowienia postępowania, konieczne jest udowodnienie, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną wznowienia wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania.

16 Kolegium postanowieniem z "[...]"r. uchyliło zaskarżone postanowienie.

17 Podniosło w uzasadnieniu, że wyrok tut. Sądu z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt

18 II SA/Ol 88/19, jest nieprawomocny, gdyż Spółka wniosła skargę kasacyjną. Wniesienie skargi kasacyjnej wstrzymuje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia. Wnioskując a contrario z treści art. 170 p.p.s.a. stwierdziło, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Kolegium podniosło, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle

19 z postępowaniem administracyjnym, którego legalność jest weryfikowana w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taki stan rzeczy może implikować negatywne następstwa związane z tożsamością przedmiotów obu tych postępowań, mogących skutkować nawet sprzecznością pomiędzy podjętymi w nich rozstrzygnięciami. Zauważyło ponadto, że niecelowość nakładania się na siebie ich biegów istnieje również z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne z powodu załatwienia sprawy w innym trybie. Kolizję tę można i należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Rozwiązanie to pozwala na uniknięcie dokonywania niepotrzebnych czynności procesowych i daje możność zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia, które nie tylko nie będzie kolidować z wynikiem drugiego postępowania, ale będzie mogło być do tego wyniku dopasowane.

20 W ocenie Kolegium, zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego znajduje podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie aktu administracyjnego w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi kasacyjnej. W tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku nie tylko zatem nie narusza art. 170 p.p.s.a., ale czyni zadość wynikającemu z niego wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu.

21 Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na postanowienie Kolegium z "[...]"r. Zarzuciła, że stanowisko Kolegium jest sprzeczne z prawem i podważa zaufanie obywateli do jego orzecznictwa (postanowienie Kolegium z "[...]" r.). Wywiodła, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podkreśliła, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. Stwierdziła, że konieczność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nie spełnia żadnego z warunków wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

22 Skarżąca zarzuciła ponadto, że w konsekwencji zajęcia błędnego stanowiska dotyczącego zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a.

23 Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania praw według norm przewidzianych.

24 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

26 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

27 Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

28 W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest prawidłowość stanowiska Kolegium, zgodnie z którym w niniejszej sprawie należy zawiesić postępowanie administracyjne, które ponownie prowadzi Burmistrz (po uchyleniu przez Kolegium, postanowieniem z "[...]" r., postanowienia Burmistrza z "[...]"r. o odmowie wznowienia postępowania na wniosek Skarżącej i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia) z uwagi na wszczęte przed NSA postępowanie, w którym jest kontrolowany wyrok tut. Sądu z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, wydany w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie Kolegium z "[...]"r.

29 Odnosząc się do tej kwestii podnieść należy, że funkcjonowanie instytucji zawieszenia postępowania znajduje oparcie w poglądzie, że w przypadku zaistnienia racjonalnej podstawy dla przerwania biegu toczącego się postępowania, celowe i usprawiedliwione jest wprowadzenie elementu zwłoki w rozpatrzeniu tej sprawy. Zgodnie zaś z art. 97 § 1

30 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Cytowany przepis stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) dla toczącego się postępowania. Zaznaczyć należy, że nie ma ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego. Pojęcie prejudycjalności można rozumieć w ten sposób, że rozstrzygnięcie jednej sprawy, wydawane przez inny organ lub sąd, ma przesądzające znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia innej sprawy rozpatrywanej przez organ administracji.

31 W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium doszło do uzasadnionego wniosku, że konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na instancyjną kontrolę postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest prawidłowość wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Ol 88/19. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przesądził, że organ administracji badający zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. powinien ustalić konkretną datę, w której strona dowiedziała się o decyzji, gdyż od tego konkretnego dnia rozpoczyna bieg termin jednego miesiąca do złożenia wniosku

32 o wznowienie postępowania, a w przypadku gdy organ nie ustali tej daty, powinien – jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – przyjąć datę wskazaną przez stronę, prowadzić postępowanie wznowieniowe i zakończyć je jedną z decyzji,

33 o których mowa w art. 151 k.p.a.

34 Wydanie jednak przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia merytorycznego przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, a w konsekwencji – przed wiążącą oceną prawidłowości wyrażonej w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku WSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, może prowadzać do zbędnego mnożenia postępowań i w praktyce może spowodować niepożądane komplikacje procesowe (np. gdyby organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania uchylił by własną pierwotną decyzję i orzekł merytorycznie odmiennie, niż w decyzji z "[...]"r., ta nowa decyzja stanowiłaby podstawę do wznowienia innych postępowań, np. w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy NSA stwierdziłby, że stanowisko WSA i Kolegium co do zakresu badania przesłanki wznowienia było nieprawidłowe i przesądziłby o uchybieniu przez Skarżącą terminowi do złożenia wniosku o wznowienie). Prawidłowość działania organu pierwszej instancji, podejmowanego po wydaniu nieprawomocnego wyroku, zależy od tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku, podzieli ocenę wyrażoną przez sąd pierwszej instancji, w konsekwencji czego będzie miała ona w sprawie charakter wiążący. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed NSA rzutuje więc bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

35 W niniejszej sprawie nie można pomijać, że wniesienie skargi kasacyjnej wstrzymuje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia (art. 168 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności, nie ma też mocy wiążącej,

36 a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Wniosek ten wspiera art. 286 § 1 p.p.s.a., odwołujący się wprost do czasu po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności

37 i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

38 Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Kolegium nie naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145

39 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

40 W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.