Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2020 r., II SA/Ol 285/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2020 r., II SA/Ol 285/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" nałożył na Przedsiębiorstwo A (skarżący, strona skarżąca) karę pieniężną w wysokości 6 tys. zł z uwagi na brak ważnego formularza jazdy, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (u.o.t.d.).

3 Organ I instancji podniósł, że w dniu 13 września 2019 r. na Przejściu Granicznym w A funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę autobusu A - numer rejestracyjny "[...]". Pojazdem kierował K. D.. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie międzynarodowego okazjonalnego transportu osób z naruszeniem obowiązku posiadania ważnego formularza jazdy. Na podstawie protokołu kontroli drogowej z dnia 13.09.2019, ustalono że w przedmiotowym dniu K. D. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywał przewozu 31 pasażerów na trasie A - B. W trakcie kontroli ustalono, że formularz jazdy nr "[...]" (książka nr "[...]"), był wykorzystany i dokumentuje przejazd z dnia 11-12.09.2019 r. na trasie A - C i z powrotem z 31 pasażerami. W formularzu jako rodzaj usługi wskazano pole C - "przewozy bez pasażerów tam i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę", numer rejestracyjny pojazdu "[...]". Ustalono, że przedmiotowa kontrola miała miejsce w dniu 13.09.2019 r. na kierunku wjazd na terytorium RP, wykonywana była innym środkiem transportu, tj. "[...]" (co kierowca wskazał w polu nr 7 jako tzw. nieprzewidzianą zmianę). Na innej trasie tj. A-C i z powrotem. Jak również nie zgadza się sam rodzaj usługi zaznaczone pole C (pełny opis pola powyżej), podczas gdy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym winno być zaznaczone pole B - "przewozy z pasażerami tam/bez pasażerów - z powrotem).

4 W ocenie organu I instancji każdorazowe wykonywanie przewozu od punktu początkowego do celu podróży i z powrotem winno być wykonywane na odrębnym (nowym) formularzu. Posługiwanie się w dniu kontroli formularzem jazdy dotyczącym przejazdów wykonanych w innych dniach skutkuje brakiem ważnego formularza jazdy, co stanowi naruszenie art. 27 ust. 1 u.o.t.d.

5 Skarżący pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia kary pieniężnej. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na dowolnym i tendencyjnym stanowisku organu I instancji i oparcie orzeczenia na dowolnych ustaleniach stwierdzających naruszanie wskazanego przepisu.

6 W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się z interpretacją przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, iż każdorazowy przewóz z punktu początkowego do celu podróży i z powrotem powinien być wykonywany na odrębnym formularzu.

7 W ocenie skarżącego wypełnił on formularz zgodnie z dyspozycją art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zaś gdyby przyjąć stanowisko prezentowane przez organ, to skarżący w nowym formularzu musiałby umieścić te same informacje, które zawarł w pierwszym. Wskazał również, że strona rosyjska wymaga jednego, tego samego formularza wypełnionego w sposób, w jaki zrobił to skarżący.

8 Skarżący zarzucił również, że stwierdzone naruszenie nie widnieje ani w ustawie

9 o transporcie drogowym ani w załącznikach do ustawy. W wykazie naruszeń ustawodawca przewidział 3 naruszenia związane z formularzem jazdy, tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy, okazanie przez kierowcę formularza jazdy podczas wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego osób, który nie zawiera: wpisanych wszystkich kierowców lub prawidłowej liczby przewożonych pasażerów.

10 W ocenie skarżącego żadne ze wskazanych oraz przewidzianych przez

11 ustawę naruszeń nie dotyczyło go w dniu kontroli.

12 Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

13 Organ odwoławczy podniósł, że w trakcie przedmiotowej kontroli kierowca okazał kontrolującym formularz jazdy nr "[...]" (książka "[...]"). Na formularzu zostało zaznaczone pole 4C określające rodzaj wykonywanej usługi: przewozy pasażerskie bez pasażerów tam i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym

14 miejscu i przewożeni do Państwa, w którym Przewoźnik ma siedzibę". Podczas gdy

15 w momencie kontroli bezsprzecznie wykonywany był rodzaj usługi określony w części 4B formularza, tj. "przewozy z pasażerami tam/bez pasażerów z powrotem".

16 Przedstawiony przez kierowcę formularz jazdy nie wypełniał dyspozycji zawartej

17 w normie art. 13 ust. 1 umowy INTERBUS, tj. nie został wystawiony dla skontrolowanej

18 podróży przed jej rozpoczęciem oraz dyspozycji zawartej w art. 27 ust. 1 u.t.d. – formularz został wystawiony na inny rodzaj przewozów niż miał miejsce w rzeczywistości.

19 Formularz jazdy nr "[...]" nie zawierał wpisanych wymaganych informacji, pozwalających na zaklasyfikowanie rodzaju faktycznie wykonywanego przewozu w momencie kontroli, co bezsprzecznie oznacza, że w momencie kontroli w dniu 13 września 2019 r. Skarżący zaś nie okazał funkcjonariuszowi urzędu celno-skarbowego ważnego formularza jazdy. Wadliwy formularz jazdy, tj. nieodpowiadający rodzajowi przewozu jest natomiast równoznaczny z jego brakiem i obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej.

20 Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną na podstawie lp. 2.13 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie międzynarodowego przewozu osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy.

21 Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

22 prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 (w domyśle organu Kpa) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym,

23 procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 Kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, pominięcie istotnych okoliczność stanowiących podstawę do wydania decyzji, co było działaniem rażąco sprzecznym z podstawowymi zasadami

24 rzetelnego procesu administracyjnego.

25 W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że organ II instancji w sposób wadliwy podtrzymał decyzję organu I instancji i przytoczył argumenty, które były kwestionowane przez skarżącego, a w jego ocenie nie powinny stanowić podstawy zaskarżonej decyzji administracyjnej. Organy obu instancji w sposób zupełnie dowolny i swobodny oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także

26 dopuściły się nieuprawnionej, szeroko pojętej wykładni przepisu art. 27 ust. 1 ustawy

27 o transporcie drogowym. W ocenie organu każdorazowe wykonywanie przewozu od punktu początkowego do celu podróży i z powrotem winno być wykonywane na odrębnym nowym formularzu. Zdaniem Spółki takie wnioskowanie czy interpretacja obowiązujących przepisów jest zbyt dalekie i niezasadne. Należy stwierdzić, że przewoźnik wypełnił formularz zgodnie z dyspozycją art. 27

28 ust. 1 ustawy. W tym przepisie nie ma bowiem zapisu, aby przewoźnik miał wypełniać drugi, nowy, odrębny formularz jazdy oraz w jakich sytuacjach. Ponadto strona rosyjska twierdzi, że w takich okolicznościach przewozu jak w dniu kontroli, nie może on wypełniać nowego, odrębnego formularza jazdy. Wymagają jednego, tego samego formularza, wypełnionego w sposób, w jaki zrobił to przewoźnik.

29 Strona skarżąca podniosła, że stwierdzone przez organ naruszenie nie widnieje ani w ustawie o transporcie drogowym, ani w załącznikach do tej ustawy. W wykazie naruszeń, będącym załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca przewidział trzy naruszenia związane z formularzem jazdy, tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy, okazanie przez kierowcę formularza jazdy podczas wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego osób, który nie zawiera: 1) wpisanych wszystkich kierowców, 2) prawidłowej liczby pasażerów. Żadne z powyższych i przewidzianych przez ustawodawcę naruszeń nie dotyczyło

30 skarżącego w dniu kontroli.

31 Strona skarżąca wskazała na przepisy regulujące tryb postępowania

32 administracyjnego, zarzucając organowi rażące naruszenie prawa.

33 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

34 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

35 Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

36 z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167).

37 Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

38 z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

39 a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

40 Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

41 co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

42 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

43 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6 tys. zł z uwagi na brak ważnego formularza jazdy, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), u.o.t.d..

44 Stosownie do wspomnianego przepisu art. 27 u.o.t.d. przy wykonywaniu przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy zawierający w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób.

45 W realiach niniejszej sprawy w dniu 13 września 2019 r. na Przejściu Granicznym w A funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę autobusu A-numer rejestracyjny "[...]". Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie międzynarodowego okazjonalnego osób z naruszeniem obowiązku posiadania ważnego formularza jazdy. Na podstawie protokołu kontroli drogowej z dnia 13.09.2019, ustalono że w przedmiotowym dniu K. D. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywał przewozu 31 pasażerów na trasie A-B. W trakcie kontroli ustalono, że formularz jazdy nr "[...]" (książka nr "[...]"), był wykorzystany i dokumentuje przejazd z dnia 11-12.09.2019 r. na trasie A-C i z powrotem z 31 pasażerami.

46 W ocenie organów każdorazowe wykonywanie przewozu od punktu początkowego do celu podróży i z powrotem winno być wykonywane na odrębnym (nowym) formularzu.

47 Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust 1 u.o.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia

48 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto w myśl ust. 1 ppkt. 2 litera b

49 wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów

50 wahadłowych lub okazjonalnych - odpowiednie zezwolenie lub formularz jazdy.

51 Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 u.o.t.d., przedsiębiorca lub podmiot są odpowiedzialni za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w wymagane dokumenty, które kierowca, zobligowany przepisem art. 87 ust. 1 u.t.d., winien posiadać przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu.

52 W sprawie znajduje również zastosowanie umowa w sprawie

53 międzynarodowych okazjonalnych przewozów pasażerów autokarami i autobusami (Umowa INTERBUS), sporządzona w Brukseli dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz.U.UE.L.2002.321.13, zm. DZ.U.UE.L. 2012.8.38), dalej: umowa INTERBUS. Umowa ta została przyjęta przez Polskę i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym ma także zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

54 Z kolei Artykuł 10 umowy reguluje, że wykonywanie przewozów, o których mowa w Artykule 6, odbywać się będzie na podstawie dokumentu kontrolnego wydanego przez właściwe władze lub inna upoważniona jednostkę Umawiającej się strony, w której przewoźnik ma swoją siedzibę. Dokument kontrolny ma formę książki zawierającej 25 formularzy jazdy, każdy w dwóch egzemplarzach, dających się odłączyć (Artykuł 11).

55 Przedmiotowy formularz w rubryce rodzaj przewozów zawiera: A. Przewozy przy drzwiach zamkniętych; B. Przewozy z pasażerami "tam"/bez pasażerów – z powrotem; C. Przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma siedzibę.

56 W formularzu dokumentującym sporny przejazd jako rodzaj usługi wskazano pole C - "przewozy bez pasażerów tam i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę" (formularz jazdy Nr "[...]", akta adm.).

57 Co istotne, stosownie do Artykułu 13 rzeczonej umowy formularz jazdy będzie przez przewoźnika wystawiony w dwóch egzemplarzach dla każdej podróży, przed jej rozpoczęciem (ust. 1). W przypadku przewozów "tam" wykonywanych bez pasażerów, o których mowa w Artykule 6 (3), lista pasażerów może być wypełniona, jak tego wymaga ustęp 2, w momencie zabierania pasażerów.

58 Zwrócić należy również uwagę na art. 6 umowy INTERBUS, który, określając przewozy okazjonalne zwolnione z obowiązku zezwolenia, rozróżnia tzw. przewozy z pasażerami "tam" i bez pasażerów - "z powrotem" (art. 6 ust. 2 umowy INTERBUS) oraz przewozy, w czasie których podróż "tam" odbywa się bez pasażerów i wszyscy pasażerowie są zabierani z tego samego miejsca (art. 6 ust. 3 lit. a), b), c) umowy INTERBUS).

59 Biorąc pod uwagę wskazane regulacje prawne, które niewątpliwie mają zastosowanie w sprawie, a także dokonując analizy zawartości formularza jazdy, trzeba dojść do wniosku, że przedmiotowy przejazd powinien być określony jako – Przewozy z pasażerami "tam" /bez pasażerów – z powrotem. Niewątpliwie bowiem każdorazowe wykonywanie przewozu od punktu początkowego do celu podróży i z powrotem winno być wykonywane na odrębnym (nowym) formularzu.

60 Organy prawidłowo przyjęły zatem, że posługiwanie się w dniu kontroli (13.09.2019 r.) formularzem jazdy dotyczącym przejazdów wykonanych w innych dniach (11-12.09.2019 r.) skutkuje brakiem ważnego formularza jazdy. Ponadto zakreślono w formularzu jazdy Przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę, co było wprawdzie zgodne z wykonywanym przewozem, ale w dniach 11-12.09.2019 r.

61 Tym samym zasadnie nałożyły na skarżącego karę pieniężną na podstawie lp. 2.13 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie międzynarodowego przewozu osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy.

62 Przedstawiony zatem przez kierowcę formularz jazdy nie wypełnia dyspozycji zawartej w normie art. 13 ust. 1 umowy INTERBUS, tj. nie został wystawiony dla skontrolowanej podróży przed jej rozpoczęciem oraz dyspozycji zawartej w art. 27 ust. 1 u.t.d. – formularz został wystawiony na inny rodzaj przewozów niż miał miejsce w rzeczywistości.

63 Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 27 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

64 Nie ma też znaczenia podnoszona przez skarżącego odmienna praktyka określania rodzaju przedmiotowego przewozu na terenie Federacji Rosyjskiej. Skarżący zobligowany jest do przestrzegania przepisów obowiązujących na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, a te jak wykazano, zobowiązywały go do wypełnienia dwóch formularzy.

65 Zwrócić należy uwagę, że już raz skarżący został upomniany w sierpniu 2019 r. za tożsame naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jak wynika z pisma Kierownika Oddziału Celnego z dnia 2 grudnia 2019 r. (znajdujące się w aktach adm. sprawy) przewoźnik (skarżący) został pouczony o obowiązku wypełniania formularza jazdy na każdy przejazd w relacji dwustronnej. Uznał on stanowisko funkcjonariuszy celno-skarbowych i wypisał nowy formularz jazdy, deklarując jednocześnie stosowanie się do wskazanej interpretacji. Stanowisko organów odnośnie do konieczności wypełniania dwóch formularzy w przypadku przejazdu dwuetapowego było zatem doskonale znane skarżącemu. Pomimo to dopuścił się on ponownie wskazanego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

66 Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. W konkluzji nie można więc zgodzić się ze wskazanymi w skardze naruszeniami prawa procesowego i podnoszonym przez stronę skarżącą niewystarczającym w wielu aspektach przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego.

67 W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.