Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2017 r., II SAB/Lu 83/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2017 r., II SAB/Lu 83/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy referent Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku K. K. z dnia [...] r.; II. stwierdza, że bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Nadleśniczego Nadleśnictwa B. do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I oraz w zakresie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa B. na rzecz K. K. 148 (sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2016 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej K. K. zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa B. (dalej także: Nadleśniczy) o podanie ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych w poszczególnych latach w okresie 2014-2016 oraz przesłanie tej informacji na podany adres poczty elektronicznej.

3 Pismem z dnia 29 kwietnia 2017 r. K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego A. K., wniósł do Sądu skargę na bezczynność Nadleśniczego w zakresie rozpoznania powyższego wniosku, domagając się:

4 - nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

5 - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

6 - przyznania od Nadleśniczego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów,

7 - zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

8 W odpowiedzi na skargę, datowanej na 19 maja 2017 r., Nadleśniczy wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej.

9 W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2017 r. skarżący podtrzymując wniesioną skargę podkreślił, że wysokość sumy pieniężnej, zasądzonej od organu na rzecz skarżącego, pozostawia do uznania Sądu, albowiem jego celem "jest uzyskanie wnioskowanej informacji, a nie wyzyskiwanie bezczynności organu".

10 W dniu 8 września 2017 r. Nadleśniczy złożył pismo procesowe, w którym poinformował, że w dniu 14 lipca 2017 r. udostępnił skarżącemu informację żądaną we wniosku z dnia 30 grudnia 2016 r., w związku z czym organ wniósł o umorzenie postępowania oraz o nieprzyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, z uwagi na dobrowolne udzielenie żądanej informacji przez organ.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

12 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:

13 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

14 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

15 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

16 Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

17 Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

18 W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") oraz żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.

19 Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), a także podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4).

20 Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788) Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Przepis art. 32 ust. 2 wskazuje jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy Nadleśnictwo (pkt 3). Nadleśnictwem kieruje nadleśniczy, który jest powołany również do reprezentowania Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania (art. 35 powołanej ustawy).

21 W rozstrzyganej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, zarówno jako podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną – Nadleśnictwo B., jak i jako reprezentant Skarbu Państwa.

22 Niekwestionowane jest również to, że przedmiot wniosku skarżącego – informacja na temat ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy ona działalności wskazanego organu, gdyż jest informacją o wykonywaniu przez ten organ zadania publicznego, jakim jest zapewnienie obywatelom dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie informację tę należy zaliczyć do wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p., kategorii informacji publicznej, jaką jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania.

23 Wobec powyższego – co do zasady – załatwienie wniosku skarżącego mogło nastąpić poprzez udzielenie żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), albo poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany.

24 W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że przed wniesieniem skargi organ pozostawał w bezczynności, albowiem nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2016 r. w żaden przewidziany w ustawie sposób. Natomiast, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z tym, że zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie taki termin nie został jednak przez organ wyznaczony. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę dotycząca przyczyn opóźnienia w realizacji wniosku. O ile bowiem organ nie mógł w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. żądanej informacji udostępnić, wówczas, aby uniknąć zarzutu bezczynności, zobowiązany był, zgodnie z art. 13 ust. 2 powiadomić wnioskodawcę o przyczynie opóźnienia oraz wskazać termin, w jakim informacja będzie udostępniona.

25 Skoro więc załatwienie wniosku skarżącego nie nastąpiło w terminie 14 dni od daty jego wpływu, to należało uznać, że po upływie tego terminu, wobec niewyznaczenia nowego terminu załatwienia wniosku, organ pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje skargę jako zasadną, wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Organ udostępnił informację w dniu 14 lipca 2017 r., a więc po wpływie skargi do siedziby organu, co miało miejsce 5 maja 2017 r. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak udzielenia żądanej przez skarżącego informacji wynikał z błędnego przekonania organu, iż nie jest on – w stanie faktycznym sprawy – zobowiązany do udostępnienia tej informacji stronie. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a.

26 Mając na uwadze to, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego oraz ze względu na fakt, iż bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, Sąd umorzył postępowanie w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów oraz w zakresie nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej – o czym orzeczono, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 3 wyroku.

27 O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 148 zł składa się: wpis od skargi – 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 48 zł, odpowiadające 1/10 wysokości stawki minimalnej, stanowiącej punkt odniesienia, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

28 Zgodnie z przepisem art. 206 p.p.s.a., w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

29 Podkreślenia wymaga, że przepis ten dopuszcza możliwość miarkowania przez Sąd wysokości zasądzanego zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje wspomniany przepis z urzędu, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy. Wskazać zatem trzeba, że choć bezspornie fakt wniesienia skargi przyczynił się do udzielenia skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 30 grudnia 2016 r., to należy także zauważyć, że treść tej treść skargi, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika w głównej mierze ograniczała się do przytoczenia żądań skarżącego. Ponadto zasadnicza część uzasadnienia pisma procesowego skarżącego z dnia 4 lipca 2017 r. sprowadzała się do bezrefleksyjnego przytoczenia obszernych fragmentów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących – jak to określił pełnomocnik strony – "konsekwencji uznania napływającej do organu korespondencji jako SPAM", podczas gdy kwestia ta w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie była podnoszona przez organ ani w pismach kierowanych do strony bezpośrednio, ani w odpowiedzi na skargę. Treść wskazanego pisma skarżącego, które – jak wynika z jego części wstępnej – stanowi "replikę na odpowiedź Nadleśniczego Nadleśnictwa B. na skargę skarżącego", zdaje się przy tym prowadzić do wniosku, że pełnomocnik strony niedokładnie zapoznał się ze złożoną przez organ odpowiedzią na skargę.

30 W tej sytuacji Sąd wziął pod również uwagę to, że – jak wynika z analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych (OSO i CBOIS) – do wojewódzkich sądów administracyjnych w całym kraju wpłynęło około 100, tożsamych skarg K. K., sporządzonych przez tego samego pełnomocnika, będącego synem skarżącego, opartych na analogicznych w istocie okolicznościach i żądaniach, to jest dotyczących bezczynności starostów oraz nadleśniczych w przedmiocie udzielenia informacji publicznej co do ilości wniosków o jej udzielenie w ciągu ostatnich kilku lat. Analiza treści tych orzeczeń wskazuje na szablonowe, masowe oraz skoncentrowane w czasie działania skarżącego w zakresie kierowanych wniosków i skarg. Tym samym charakter niniejszej sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzanych na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym przede wszystkim kosztów zastępstwa procesowego.

31 Nie ulega wątpliwości Sądu, że rozpoznawana sprawa nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącego czynności miały typowy oraz powtarzalny charakter. Jest to również zastanawiające o tyle, że pomimo bezspornego uchybienia przez organ terminu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, do wniesienia skargi na zaistniałą w tym przedmiocie bezczynność doszło dopiero 29 kwietnia 2017 r., co samo w sobie może świadczyć o tym, że uzyskanie tej informacji nie było traktowane przez skarżącego priorytetowo.

32 Oceniając w związku z tym nakład pracy pełnomocnika związany z prowadzeniem niniejszej sprawy jako minimalny, za uzasadnione uznano zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej wysokości, który to nakład Sąd – stosownie do treści art. 206 p.p.s.a. – ocenił jako minimalny, to jest taki jaki nie ulega porównaniu nawet z nakładami pracy poniesionymi w sprawach najprostszych. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, w tym przypadku syna skarżącego, nie powinna przy tym nawet sugerować tego, że skargę wniesiono z innych przyczyn niż obiektywna i rzeczywista chęć uzyskania informacji publicznej, na co zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego w swym piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2017 r. wskazując, że "celem działania skarżącego jest uzyskanie wnioskowanej informacji, a nie wyzyskiwanie bezczynności organu" (k. 17v akt sądowych).

33 Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.