Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2016 r., II SAB/Lu 115/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2016 r., II SAB/Lu 115/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu [...] w L. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 5 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Rektora Uniwersytetu [...] w L. do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I.

Uzasadnienie

2 Sygn. akt II SAB/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

3 W dniu [...] czerwca 2016 r. (data nadania – k. 6) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło za pośrednictwem Rektora Uniwersytetu [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Rektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia złożonym w dniu [...] maja 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej.

4 W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie [...] wyjaśniło, że w przedmiotowym wniosku zwróciło się do Rektora [...] o udzielenie informacji "czy Uczelnia zawarła w dniu 10 marca umowę na sporządzenie przez pracownika naukowego [...] opinii prawnej dotyczącej dopuszczalnego zakresu działalności gospodarczej prowadzonej przez spółki gminne". Ponadto Stowarzyszenie zwróciło się o udostepnienie skanu przedmiotowej umowy, jeżeli takowa została zawarta.

5 Strona skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi Rektor [...] nie udostępnił informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku, ani też w ogóle nie odpowiedział na złożony wniosek.

6 W ocenie [...], Rektor [...] jest – w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia nie budzi także wątpliwości, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, bowiem dotyczy ona działalności [...] jako podmiotu publicznego, a ponadto jest związana z wydatkowaniem środków publicznych.

7 Stowarzyszenie [...] stwierdziło zatem, że Rektor [...] - wskutek zaistniałej bezczynności - dopuścił się naruszenia:

8 - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

9 - art 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez ograniczenie tego prawa wskutek nieudostępnienia informacji publicznej, będącej przedmiotem wniosku,

10 - art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia [...] listopada 1950 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii, natomiast prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez nieuprawnione ograniczenie przez podmiot zobowiązany tejże wolności

11 (i wynikającego z niego prawa do informacji) na kanwie niniejszej sprawy,

12 - art 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

13 W oparciu o powyższe argumenty i zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności podmiotu zobowiązanego oraz zobowiązanie Rektora [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2016 r.

14 W odpowiedzi na skargę Rektor [...] w L. uznał ją w całości za zasadną.

15 Organ podniósł, iż nie podważa zasadności istnienia obowiązku wynikającego z art. 61 Konstytucji RP, jednak z przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego wynika, że umowa wskazana we wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] maja 2016 r. nie została przez [...] w L. zawarta. Rektor wyjaśnił jednocześnie, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek nie została udzielona w ustawowym terminie ze względu na oprogramowanie odpowiadające za bezpieczeństwo sieci wewnętrznej Uniwersytetu. Program wiadomość mailową Stowarzyszenia uznał bowiem za zagrożenie dla sieci, w związku z czym wiadomość ta została automatycznie przekserowana do folderu "Spam", a następnie, w wyniku okresowego sprawozdania z obiegu wiadomości w sieci wewnętrznej, została usunięta.

16 W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] podtrzymało zarzut, iż Rektor [...] dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Strona skarżąca uznała, że tłumaczenie organu wskazujące na nieprawidłowe działanie oprogramowania [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Stowarzyszenia to po stronie organu istnieje obowiązek dbania o informatyczne narzędzia, w związku z czym błędów tych narzędzi nie można przerzucać na korzystającego.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

18 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):

19 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

20 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

21 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

22 Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

23 Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania.

24 Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

25 W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Rektorowi Uniwersytetu [...] bezczynności skarżące Stowarzyszenie uczyniło załatwienie jego wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zarzut ten ma uzasadnione podstawy, albowiem Rektor [...] istotnie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku.

26 Podkreślić należy, że bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), może być skutecznie zarzucona wyłącznie podmiotowi, na którym – zgodnie z art. 4 powołanej ustawy - ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej, i tylko wówczas, gdy informacja objęta skierowanym do takiego podmiotu wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

27 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że państwowe szkoły wyższe, a ściślej ich organy, wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym, a przez to należą do podmiotów objętych dyspozycją powyższego unormowania. Przywołać w tym względzie wypada chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 391/11 – dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Osoby prawne, w tym również uczelnie publiczne, nie mogą natomiast wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób, niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ uczelni lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu zakresie. Oznacza to, że rektor kierujący uczelnią publiczną oraz wydający decyzje administracyjne (por. np. art. 169 ust. 8 ww. ustawy) i dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ocena ta jest tym bardziej oczywista, jeśli wziąć pod uwagę, że uczelnia realizuje swoją podstawową funkcję, jaką jest kształcenie studentów poprzez nauczycieli akademickich, którzy również pełnią funkcję publiczną.

28 Powyższym pogląd - jak wynika pośrednio z treści odpowiedzi na skargę – jest akceptowany przez Rektora [...] w L., który w żaden sposób nie kwestionuje ciążących na nim obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej.

29 W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje również publiczny charakter informacji będącej przedmiotem żądania Stowarzyszenia [...] wyrażonego we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. Informacja na temat zawarcia przez [...] umowy o sporządzenie przez pracownika naukowego określonej opinii prawnej, stanowi bowiem informację o działalności Uniwersytetu, a jako, że Uczelnia ta należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., przedmiotowa informacja podpada pod kategorię informacji publicznych określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.d.i.p.

30 W związku z powyższym należy stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. znajdował zastosowanie tryb przewidziany w u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy bezczynność zachodzi zaś, co do zasady, wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co może być uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

31 W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Rektor [...] dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek strony skarżącej – co pozostaje poza sporem – nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia otrzymania wniosku przez organ. Organ pozostawał przy tym bezczynny także w chwili wniesienia przez Stowarzyszenie skargi do Sądu. Dopiero w odpowiedzi na skargę Rektor [...] poinformował, że umowa wskazana we wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. nie została zawarta przez [...] w L.

32 Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić przy tym wypada, że Sąd w pełni podziela stanowisko strony skarżącej, iż naruszenia prawa w powyższym zakresie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać wadliwe działanie systemu komputerowego, jakim dysponuje [...], skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek strony skarżącej jako "spam", a następnie jej usunięciem. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądowym, do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 – dostępne w CBOSA).

33 W związku z powyższym tłumaczenie Rektora [...] może mieć znaczenie jedynie w kontekście oceny charakteru zaistniałej bezczynności. W konsekwencji orzekając w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w ramach tej oceny wziął jednak pod uwagę nie tylko okoliczność, iż powodem nieudzielenia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej w terminie były problemy natury technicznej, ale również fakt, iż organ po uzyskaniu z treści skargi informacji o złożonym wniosku oraz jego treści, niezwłocznie podjął działanie skutkujące ustaniem jego dotychczasowej bezczynności.

34 Ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi Rektor [...] nie pozostawał już w niniejszej sprawie bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe.

35 Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.