Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2008 r., II SA/Lu 796/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2008 r., II SA/Lu 796/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E. M.R. i M.R na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje [...] K. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną z urzędu kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [,,,]. nr [...] Starosta umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek E. R. i M. R. z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 349/4 o pow. 324 m kw., nabytej na rzecz Gminy na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].

3 Powyższa uchwała dotyczyła ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i obejmowała m. in. nieruchomość E. R. i M. R. W wyniku scalenia i podziału terenu współwłaścicielom przyznano działkę nr 325, o pow. 345 m kw. oraz dopłatę w wysokości 4.370.100,00 zł. Następnie E. R. i M. R. aktem notarialnym (rep. A Nr 30033/98, z dnia 15 maja 1998 r.) dokonali z Gminą zamiany otrzymanej działki na działkę nr 310, o pow. 957 m kw., która następnie uzyskała nr 349. Jednocześnie oświadczyli, że różnica w wartości działek w całości rekompensuje ich roszczenie z tytułu odszkodowania za składniki majątkowe pozostawione na działkach położonych w granicach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego Węglin-Południe, stanowiących pierwotnie ich własność.

4 Działka stanowiąca przedmiot wniosku oznaczona obecnie nr 349/4 o pow. 324 m kw. powstała w wyniku podziału działki 349, a następnie podziału 349/2 na działkę 394/3 (o pow. 258 m kw.) oraz działkę 394/4. Ta ostatnia działka zawiera się w powierzchni działki oznaczonej w czasie wywłaszczania nr 29/2. Organ wskazał w uzasadnieniu na podstawę prawną wywłaszczenia, którą stanowiły przepisy art. 14 ust. 1, art. 44, art. 45 i art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz podkreślił iż fakt nabycia własności nieruchomości na rzecz gminy stanowi na gruncie art. 216 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywną przesłankę istnienia roszczenia, w związku z czym postępowanie należało umorzyć.

5 Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. T. – pełnomocnik E. R. i M. R., wskazując, że organ administracji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpoznał materiał dowodowy sprawy. Ponadto wnioskodawca podkreślił, że przedmiotowy teren jest do chwili obecnej niezagospodarowany.

6 Wojewoda decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 137 ust. 3 i 216 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wskazał, że na gruncie przepisów tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (Dział III, Rozdział 6 cyt. ustawy) stosuje się odpowiednio przepisy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w której to jednak brak jest unormowania prawnego dotyczącego zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz gminy. Okoliczność ta, zdaniem organu, powoduje niemożność prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz gminy na podstawie ww. przepisów.

7 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli E. R. i M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wskazując tym samym, że naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Poza tym organ nie uwzględnił art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa budowlanego a także wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2007 r. o sygn. II SA/Lu 231/07. Zdaniem strony skarżącej stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

8 W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

10 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem. W ocenie sądu przeprowadzona kontrola prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

11 Podstawową kwestią stanowiącą osnowę skargi jest możność prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło na mocy uchwały Rady Miejskiej na rzecz gminy. Sprowadza się ona głównie do oceny czy przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.) należy stosować również do nieruchomości nabytych na rzecz gminy czy wyłącznie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa.

12 Postawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane są w art. 136 i art. 137 powyższej ustawy. W świetle jej art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...) Zgodnie z art. 216 tej ustawy roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw wymienionych w tym przepisie, w tym m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz.127 ze zm.), na podstawie której miało miejsce wywłaszczenie w niniejszej sprawie.

13 W ocenie Sądu przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy tylko nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że uregulowania przepisu art. 216 ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2004 r., OSK 771/04, wyrok NSA z dnia 3 października 2000r., IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000r., IV SA 2172/00). Linia ta znalazła także swój wyraz w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (por. np. wyrok z dn. 6 grudnia 2007 r., II SA/Lu 746/07).

14 Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepis art. 216 ustawy ma charakter przepisu szczególnego, korygującego generalne uprawnienie sformułowane w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Szczególny charakter tego przepisu przejawia się po pierwsze, w precyzyjnym wskazaniu możliwości zastosowania, i to w sposób nie bezpośredni lecz odpowiedni, przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na podstawie wymienionych tam aktów normatywnych, a po drugie, w jednoznacznie wyrażonym w tym przepisie, i to zarówno w jego ust. 1 jak i ust. 2 ograniczeniu tego odpowiedniego zastosowania przepisów działu III rozdz. 6 ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa.

15 W ocenie Sądu uzasadnia to zastosowanie reguł językowych wykładni jako nie budzących wątpliwości i w rezultacie jednoznacznie określających zakres zastosowania art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy. Tak zakreśloną wykładnię należy stosować zarówno, gdy chodzi o zastosowanie przepisów, na podstawie których wywłaszczenie następowało, jak i w odniesieniu do podmiotów, na rzecz których wywłaszczenie nastąpiło. Skoro zatem językowe ujęcie tego przepisu wyraźnie i w obu ustępach odnosi się do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, to należy przyjąć, że przepis ten nie może być stosowany rozszerzająco na przypadki wywłaszczenia na rzecz gminy.

16 Sprawą drugorzędną w ramach przeprowadzonej kontroli jest fakt, że po wywłaszczeniu miały miejsce zarówno przyznanie nieruchomości zamiennej, dodatkowe zamiany nieruchomości oraz odpowiednie rekompensaty w stosunku do poprzednich właścicieli. Także nie mają znaczenia dla oceny prawnej postępowania administracyjnego podniesione w skardze, ale nie rozwinięte w uzasadnieniu argumenty naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem wskazane przepisy art. 2, art. 6 czy art. 28 tej ustawy dotyczą albo nie występujących w kontrolowanym postępowaniu pojęć albo nie będących przedmiotem tego postępowania uprawnień do zagospodarowania terenu oraz procedury planistycznej. Podobnie, nie mają związku z przedmiotem kontrolowanego postępowania wskazane i także nierozwinięte w uzasadnieniu skargi argumenty nieuwzględnienia art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenia art. 77 ust. 1 k.p.a.

17 Nie ma również bezpośredniego związku z przedmiotem kontrolowanego postępowania powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2007 r. (II SA/Lu 231/07), bowiem dotyczył on innego stanu prawnego, a wskazana w skardze wypowiedź ze s. 6 jego uzasadnienia (w ocenie Sądu jest to zdanie dotyczące zwrotu nieruchomości, jeżeli władają nią Skarb Państwa lub gmina) ma charakter ogólny, nie związany z treścią znajdującego tu zastosowanie przepisu art. 216 ustawy.

18 Z powyższych względów organ administracji publicznej orzekając w niniejszej sprawie nie miał podstaw do uwzględnienia żądania E. R. i M. R. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. R. nabytej na rzecz Gminy i zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie jest to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz podmiotu nie wskazanego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

19 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł w kontekście poczynionych rozważań i wskazanych argumentów stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

20 O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.).