Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2023 r., II SA/Lu 785/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2023 r., II SA/Lu 785/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 września 2022r., znak: SKO.41/1917/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 2 września 2022 r., znak: SKO.41/1917/OS/2022 po rozpatrzeniu odwołania R. C., reprezentowanego przez [...]. M. Ż. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r., poz. 615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję z 22 marca 2022r., Nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. C..

3 Postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 25 lutego 2022r.

4 Organy ustaliły, że ojciec wnioskodawcy jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, co wynika z orzeczenia Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 13 lutego 2020r., a zatem w świetle art. 3 pkt 21 lit. "e" u.ś.r. należy do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

5 Powodem odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji było to, że niepełnosprawność nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (tj. przed ukończeniem 18 r. ż. lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 r. ż.) oraz to, że J. C. pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., a także to, że skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, lecz z niego nie zrezygnował. Jednocześnie organ I instancji za bezsporne uznał to, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem.

6 W odwołaniu pełnomocnik skarżącego kwestionował powyższą argumentację zarzucając, że organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, który stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto organ błędnie zastosował art. 17 ust. 1 lit. "b" u.ś.r. uznając, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w razie zbiegu tych świadczeń organ powinien zastosować art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. i możliwość wybór któregoś z nich.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, choć zgodziło się z zarzutem błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w świetle obowiązującego wyroku TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 nie budzi już wątpliwości, że przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje z pominięciem kryterium wieku określonego w tym przepisie.

8 Natomiast - zdaniem Kolegium – organ I instancji prawidłowo uznał, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Skarżący wiedział o tej przeszkodzie z wcześniejszej odmownej decyzji organu I instancji z 26 marca 2021r; skarżący powinien podjąć czynności wraz z matką w celu uzyskania przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności, gdyż Kolegium nie jest uprawnione do badania tej kwestii. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.

9 Dodatkowo po przeanalizowaniu harmonogramu czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego wobec ojca ("mycie rąk, przygotowanie do śniadania, śniadanie i leki; robienie obiadu, tata odpoczywa; mycie rąk i obiad; mycie naczyń, przygotowanie kolacji; odpoczynek po obiedzie, robienie zakupów; kolacja i pranie; podwieczorek; czas wolny na spanie") Kolegium stwierdziło, że nawet przy założeniu, że E. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to i tak świadczenie pielęgnacyjne nie mogłoby być przyznane skarżącemu ze względu na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad ojcem. Przedstawiony zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem jest – zdaniem Kolegium – do pogodzenia z pracą zarobkową

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. C. reprezentowany przez [...]. M. Ż. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

11 - art. 17 ust 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym;

12 - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

13 W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 18 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 1200/14, który stwierdził, że "negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. rozumiana w sposób bezwzględny wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich ".

14 Z kolei odnosząc się do naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że przepis ten do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wymaga całodobowej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W orzecznictwie sadowym przyjmuje się, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).

15 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

17 Skarga podlega oddaleniu.

18 Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powoływanej jako u.ś.r.), a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

19 Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

20 Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Językowa, łączna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim dopiero wówczas, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej też legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

21 W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył skarżący R. C., który jest synem wymagającego opieki J. C., legitymującego się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS [...] z dnia 13 lutego 2020r. stwierdzającym jego trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, które przez ustawodawcę jest traktowane jak orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r.).

22 Bezsporne jest też, że J. C. pozostaje w związku małżeńskim z E. C., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

23 Sąd podziela stanowisko organów obu instancji i ich wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w świetle której tylko posiadanie przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności – w niniejszej sprawie synowi.

24 Należy podnieść, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych był różnie interpretowany:

25 Część sądów, w tym również tut. Sąd, przyjmował wykładnię rozszerzającą w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji wobec niepełnosprawnego członka rodziny w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, np. z uwagi na wiek lub stan zdrowia (zob. np. wyroki NSA: z 25 stycznia 2013r., I OSK 1899/12; z 13 listopada 2015r., I OSK 1230/14; z 25 stycznia 2021r., I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021r., I OSK 394/21; z 10 grudnia 2021r., I OSK 817/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 Część sądów przyjmowała natomiast, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki NSA: z 23 stycznia 2020r., I OSK 2462/19; z 24 lutego 2021r., I OSK 2422/20; z 16 marca 2022r., I OSK 1232/21; z 28 marca 2022r., I OSK 1244/21; dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

27 Rozbieżności w interpretacji spornego przepisu ostatecznie zostały rozstrzygnięte uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022r., sygn. akt I OPS 2/22, w którym stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010r.) zawierał jednie przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprost wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Ustawodawca zastąpił więc przesłankę braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem NSA pojęcie "orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności", jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym, wymagającym odwołania się do zasad języka "powszechnego". Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza więc legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców, jednak podkreślił, że rozwiązanie to, ustalone w oparciu o brzmienie nadane w ustawie przez prawodawcę nie narusza standardów konstytucyjnych. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale wynikały z odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych. W ocenie NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z konstytucyjnego obowiązku ochrony rodziny, o czym świadczy katalog pozostałych świadczeń opiekuńczych, w tym m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy adresowany do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

28 W tym miejscu należy podnieść, że Sąd rozpatrując niniejszą sprawę był związany stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższej uchwale. Ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona jedynie w trybie przewidzianym w art. 269 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

29 W związku z tym należy uznać, że zaskarżona decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wymagający opieki ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest prawidłowa.

30 Już tylko z tego powodu skarga nie mogła być uwzględniona, lecz podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259); z przedstawionych powodów zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Dodać należy, że wyrok został wydany w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 cyt. ustawy.