Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Lu 619/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Lu 619/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] Starosta na wniosek S. spółka z o.o. zezwolił na trwałe wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego o powierzchni 1,0163 ha stanowiącego część działki nr 654/2 położonej w miejscowości J. gmina M., przeznaczonej pod rozbudowę hali produkcyjnej. Jednocześnie ustalono należność z tego tytułu na kwotę 97 738,50 złotych oraz kwotę stałej opłaty rocznej w wysokości 10 % należności wyrażonej w tonach ziarna żyta t. j 60,16 kwintala i cenie ustalanej co roku przez Główny Urząd Statystyczny, wpłacanej corocznie przez okres 10 lat, począwszy od 2000r w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku.

3 W dniu 4 września 2008r. spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji dowodząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 7 , 9 i 77 § 1 kpa. Powołując się na raport z kontroli NIK, jaka miała miejsce w 2007r. w Starostwie Powiatowym, spółka dowodziła, że działka 654/2 została wyłączona z produkcji rolnej jeszcze przed jej wnioskiem z 1999 r. Z ustaleń pokontrolnych wynika bowiem, że cała działka 654/2 o powierzchni całkowitej 2,4600 ha od 1951 r. znajdowała się w posiadaniu Wytwórni Urządzeń Komunalnych w L. Oznacza to, że nieruchomość ta została wyłączona z użytkowania rolniczego jeszcze przed datą wejścia w życie ustawy z 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U Nr 27, poz. 249 ze zmianami). Co więcej, nastąpiło to wcześniej, niż spółka nieruchomość tę zakupiła. Zgodnie bowiem z aktem notarialnym z dnia 13 sierpnia 1996 r. jakim spółka nabyła od syndyka masy upadłości Wytwórni Urządzeń Komunalnych powyższą nieruchomość, była ona już zabudowana budynkami i budowlami o charakterze przemysłowym. Również decyzja Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12 lutego 1999 r. jaka została przedłożona przy wniosku o wyłączenie działki z użytkowania rolniczego stwierdzała, że działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona na cele nierolnicze. W tej sytuacji, w przekonaniu spółki należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe i powiadomić ją o możliwości wystąpienia o sprostowanie danych w ewidencji gruntów i budynków, a następnie o żądaniu wydania zaświadczenia, iż działka ta została wyłączona z produkcji rolniczej i nie jest wymagana zgoda na takie wyłączenie. Brak pouczenia w tym zakresie spółka uznała za naruszenie art. 9 kpa. Według spółki naruszono także art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, a także nie poinformowano jej w sposób należyty o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Tym samym dopuszczono do powstania szkody majątkowej wynikającej z bezpodstawnego naliczenia jej należności z tytułu wyłączenia wspomnianej działki z produkcji rolniczej. W ocenie spółki przedmiotowe naruszenia prawa osiągnęły stopień rażący w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa.

4 Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...]. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie zaświadczenie Urzędu Gminy z dnia 7 marca 1996 r. stwierdzało, że zgodnie z uchwałą nr XXI/47/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. Gminnej Rady Narodowej w M. działka nr 654/2 jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod Wytwornię Urządzeń Komunalnych z uprawnieniami do adaptacji, z możliwością rozbudowy oraz produkcji nieuciążliwej dla sąsiedniej zabudowy, ale zapis ten nie świadczy o tym, że działka ta została wyłączona z produkcji rolniczej, ale informuje jedynie o wyrażeniu zgody na zmianę jej przeznaczenia. O zmianie przeznaczenia działki nie decyduje także decyzja Wójta Gminy z lipca 1990 r. oddająca wspomnianą działkę w zarząd na czas nieokreślony Wytwórni Urządzeń Komunalnych. Przeciwnie, dołączony do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów z dnia 10 czerwca 1999r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej potwierdza, że w skład działki wchodziły grunty rolne oznaczone symbolami ŁIII, BRII i BRIII. Kolegium podkreśliło, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych istnieje dopiero od 1972 r. i dlatego Wytwórnia nie miała obowiązku uzyskania pozwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Poza tym, nawet, gdyby w ogóle zostało wykonane, mogłoby dotyczyć wyłącznie gruntów znajdujących się pod budynkami wzniesionymi przez Wytwórnię. Nie obejmowałoby zaś terenu o jaki wnosiła spółka. Zdaniem Kolegium geodeta wykonujący operat geodezyjny powinien zasygnalizować spółce obowiązek uzgodnienia stanu faktycznego użytków rolnych na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów.

5 Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając swoje wcześniejsze stanowisko, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...].

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. spółka z o.o. powtórzyła argumentację przytoczoną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]1999 r. Dodatkowo spółka wskazała na błędną tezę organu odwoławczego, jakoby wspomniana decyzja z dnia [...]1999 r. została oparta o zapisy ewidencji gruntów, które miały być dla organu wiążące. Spółka podkreśliła, że wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie deklaratoryjny, a sam rejestr odzwierciedla jedynie aktualny stan prawny nieruchomości. Ewidencja gruntów nie może być przez organy pomijana, nie oznacza to jednak bezwzględnego związania organu treścią zapisów w ewidencji gruntów w każdym przypadku. Oznacza to, że Starosta wydając decyzję o wyłączeniu działki 654/2 z produkcji rolnej nie był związany zapisami ewidencji gruntów. Powinien natomiast rozpoznać sprawę z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a prowadzącego do wniosku, że działka ta utraciła charakter rolny jeszcze przed wydaniem decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Rzeczą organu było w takiej sytuacji powiadomić skarżącą o konieczności dokonania odpowiednich zmian wpisów w samej ewidencji gruntów. Spółka dowodziła także, odwołując się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy , powołanych przez Kolegium, że zapisy te, dotyczące przeznaczenia działki 654/2, były nieprawidłowe. Jakkolwiek bowiem ustawa z 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów nie regulowała statusu gruntów rolnych zajętych pod infrastrukturę przemysłową nie związaną bezpośrednio z produkcją rolną przed jej wejściem w życie, to jednak przyjął się pogląd, według którego grunt użytkowany rolniczo traci charakter gruntu rolnego na skutek samego przeznaczenia na cele inne, niż bezpośrednia produkcja rolna. Tym bardziej, w ocenie skarżącej charakter rolny traci grunt w razie zabudowania go infrastrukturą przemysłową nie związaną z produkcją rolną. Jeśli zatem przyjąć, że działka 654/2 zajęta pod Wytwórnię Urządzeń Komunalnych nie utraciła charakteru rolnego jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 1971 r., to z pewnością charakter ten utraciła po wejściu w życie tej ustawy, a to ze względu na znajdującą się na niej zabudowę. Stąd też spółka nie zgodziła się z tezą Kolegium, jakoby przeznaczenie wspomnianej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy pod Wytwórnię Urządzeń Komunalnych nie wyłączało jej z produkcji rolnej, a jedynie przewidziało możliwość takiego wyłączenia. W ocenie skarżącej powyższa kwestia została wyjaśniana przez Kolegium pobieżnie i niedokładnie, co prowadzi do naruszenia art. 7 kpa. Jej zdaniem naruszono także art. 107 § 3 kpa, nie wskazała jednak, poza przytoczeniem wyroku NSA i tez komentarza do kpa, na czym konkretnie to naruszenie przez organ nadzoru miało polegać. Skarżąca wadliwości decyzji upatrywała również w naruszeniu art. 8 kpa., przy czym także ograniczyła się do przytoczenia tezy z komentarza do kpa i ogólnym stwierdzeniu, że "przedmiotowe postanowienie, które zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego z całą pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa."

7 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podzielane jest stanowisko, według którego dla uchylenia decyzji (postanowienia) na podstawie wspomnianego przepisu nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), następuje tylko na żądanie strony gdyż jest zasadą, że sąd administracyjny w urzędu uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/01, OSNP 2003/24/582, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r. II OSK 627/06, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. (II OSK 151/09 CBOSA) należy w takiej sytuacji uznać, że dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie niniejszej zauważyć trzeba, że aktem notarialnym z dnia 23 listopada 2007 r. skarżąca zbyła działkę 654/2 na rzecz C. spółka z o.o. Według zaś art. 12 ust.4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zmianami) w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, o czym zbywający obowiązany jest uprzedzić nabywcę.

10 Skoro w decyzji z dnia [...]1999 r. wskazano, że opłata roczna ma być uiszczana przez 10 lat licząc od 2000 roku to jest oczywiste, że udział w postępowaniu powinna brać także C. spółka z o.o. Ma ona bowiem interes prawny w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia przedmiotowej działki z użytkowania rolniczego. To z kolei prowadzi do wniosku, że zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Okoliczność powyższa zwalnia zaś sąd od dokonania dalszej oceny przedstawionych w skardze zarzutów. Jak słusznie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. ( II FSK 1561/05 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) sądowa analiza stanu faktycznego sprawy ustalonego i ocenionego przez organ administracji, a następnie jego subsumcji pod przepisy prawa materialnego jest przedwczesne. Nie można bowiem w sposób uzasadniony i na zasadzie nieuprawnionych domniemań faktycznych antycypować w jaki sposób prowadzone byłoby postępowanie dowodowe, jakie byłyby jego wyniki i oceny. Wyrok ten zapadł wprawdzie na tle przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zmianami ), znajduje jednak zastosowanie także w niniejszej sprawie, nie można bowiem domniemywać, jakie byłoby rozstrzygnięcie sprawy, gdyby nabywca nieruchomości nie był pominięty w postępowaniu i miał zapewnioną możliwość wypowiadania się co do istotnych okoliczności sprawy.

11 Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

12 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zmianami).