Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2006 r., II SA/Lu 553/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2006 r., II SA/Lu 553/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K., J. K., M. K., P. K., M. K., T. K., W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatowego nr [...] z [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: M. K., J. K., M. K., P. K., M. K., T. K., W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania M. K., T. K. i M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w sprawie domowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

3 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji odmówił wnioskodawcom zwrotu działki nr [...] o powierzchni 0,0764 ha, położonej w B. Odwołując się do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie wskazano, iż T. i Z. K. zbyli na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 6 ustawy wnioskiem dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umową wnioskiem dnia 13 października 1972 r. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 1332 m² położoną w B. przy ul. K. Nieruchomość ta przeznaczona była pod budowę internatu i budynku mieszkalnego Technikum [...] . W wyniku modernizacji ewidencji gruntów wykonanej w latach 1979-1986 działka ta weszła wnioskiem skład działki nr [...] ark. 57 o powierzchni 19.312 m², która była w zarządzie Zespołu Szkół [...] i z którego to tytułu były wnoszone opłaty roczne.

4 Działka ta uległa podziałowi na działki o nr [...] o pow. 1,6296 ha, [...] o pow. 0,0319 ha, [...] o pow. 0,1326 ha wnioskiem nr [...] o pow. 0,1371 ha. Z dniem 1 stycznia 1999 r. działki te stały się z mocy prawa własnością Powiatu, co potwierdziła ostateczna decyzja Wojewody o z dnia [...] listopada 2001 r. Decyzją Burmistrza Miasta dnia [...]lipca 2002 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 18.993 m² na działki: nr [...] o pow. 299 m², [...] o pow. 15.997 m², nr [...] o pow. 221 m², nr [...] o pow. 1.105 m², nr [...] o pow. 625 m² i nr [...] o pow. 746 m². Wywłaszczona działka nr [...] wchodzi w skład działek nr [... ] i nr [...], a żądanie zwrotu dotyczy działki nr [...] o pow. 746 m².

5 W dniu 19 stycznia 2006 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej działki, w rezultacie których stwierdzono, iż działka ta ogrodzona jest trwałym ogrodzeniem. Wokół ogrodzenia rośnie żywopłot, a na działce dwa drzewa i krzew. Na gruncie zaś, działka ta stanowi jedną całość wraz z działką nr [...], na której usytuowany jest budynek szkoły wraz z pozostałymi budowlami. Pismem z dnia 13 stycznia 2006 r. Dyrektor Regionalnego Centrum [...] wyjaśnił, iż działka ta stanowi integralną część terenu szkoły, jest jedynym miejscem zielonym wokół szkoły oraz jest wykorzystywana do celów rozśrodkowania uczniów wnioskiem pracowników szkoły na wypadek ewentualnego zagrożenia pożarowego lub wybuchowego. Z ustaleń organu I instancji wynika również, iż wnioskowana do zwrotu działka leży na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod usługi pozacentralne, tj. obiekty terenowo większe, ważne dla atrakcyjności wnioskiem siły przyciągania miasta, a do obiektów tych należą usługi wyższego rzędu o randze miejskiej, regionalnej lub krajowej np. filie wyższych uczelni, instytuty naukowe, większe obiekty służby zdrowia oraz niektóre szkoły średnie. Według organu zamierzony cel wywłaszczenia został więc zrealizowany.

6 Od decyzji tej odwołali się M. K. P. K., M.K., J. K., W. K., T. K. i M. K.. Według skarżących cel zrealizowany został tylko częściowo i tylko na części nieruchomości. Podnosili oni, iż nie został wybudowany budynek internatu, a fakt, że część wywłaszczonej działki jest ogrodzona z dwóch stron nie świadczy o jej zagospodarowaniu zgodnie z celem wywłaszczenia.

7 Organ II instancji przywołując przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, iż w sprawie niniejszej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy tylko części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w chwili nabycia jej przez skarb Państwa jako działka nr [...] o pow. 1332 m². Wskazano, iż z § 1 umowy sprzedaży tej działki z dnia 13 października 1972 r. zawartej na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, iż nieruchomość ta zgodnie z wykazem zmian gruntowych oznaczona jest jako działka nr [...] o pow. 1332 m², a na planie sporządzonym przez Państwowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych wpisanym do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 10 lutego 1972 r. została podzielona na dwie działki nr [...] i [...]. Wobec wykupienia tej działki podział ten nigdy jednak nie wszedł w życie. Dlatego też w ewidencji gruntów podział przygotowany dla celów wywłaszczenia nie został ujawniony.

8 Organ odwoławczy podniósł również, iż celem nabycia działki nr [...] była budowa internatu i budynku mieszkalnego Technikum [...]. Szczegółowe zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości wynikało z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu na części wywłaszczonej nieruchomości miał być zlokalizowany budynek mieszkalny, a pozostała część była przeznaczona na teren zieleni. Wskazano, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że teren zieleni miał być urządzony na obszarze, który odpowiada obecnie działce nr [...]. Działka ta, jak wynika z oględzin z dnia 19 stycznia 2006 r. stanowi jedną całość, na której zlokalizowany jest budynek szkoły i pozostałe budowle. Jest trwale ogrodzona, a wokół ogrodzenia rośnie żywopłot, a na działce trwa, dwa drzewa i krzew. W związku z tym przyjęto, iż działka ta została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w § 1 umowy sprzedaży i w dalszym ciągu jest niezbędna dla potrzeb szkoły. Służy ona nie tylko celom rekreacji, ale też celom rozśrodkowania w przypadku zagrożenia pożarowego lub wybuchowego. W kontekście zarzutów ubiegania się przez osoby trzecie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], podkreślono również, iż nie ma to żadnego znaczenia podobnie, jak podział całej działki szkolnej na działki mniejsze, albowiem decyzja o podziale nie przenosi prawa własności, a działka nr [...] stanowi własność Powiatu i pozostaje w trwałym zarządzie szkoły.

9 Od tej decyzji M.K. P. K., M. K., J. K., W.K., T. K. i M.K. wnieśli skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosili oni o jej uchylenie podnosząc, iż została wydana z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 77 kpa.

10 Skarżący kwestionowali ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji. Wskazywali, iż do chwili obecnej nie został wybudowany internat, co świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżących cel te określony został w umowie nie zaś w planie realizacyjnym. Podnosili, iż fakt ogrodzenia działki nie może stanowić podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Według skarżących odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości narusza przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ustalenia faktyczne i ich ocena są dowolne, naruszają zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

11 W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu oraz kwestionując słuszność zarzutów skarżących, wnosił o oddalenie skargi.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

13 Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

14 Decyzja wydana z upoważnienia Wojewody oraz decyzja wydana z upoważnienia Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

15 W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż decyzją z dnia [...] marca 2006 r. wydaną z upoważnienia Starosty orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz M.K., P. K., M. K., J. K., W. K., T. K. i M. K. części wywłaszczonej nieruchomości, pierwotnie oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Aktualnie działka o powierzchni 746 m², oznaczona jest numerem [...]. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż dla przedmiotowej działki urządzona jest księga wieczysta KW [...]W księdze tej, jako właściciel ujawniony jest Powiat.

16 W związku z powyższym, skoro w sprawie z wniosku spadkobierców Z. i T.K. o zwrot części nieruchomości orzekał, jako organ I instancji Starosta uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja wydana w pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów Rozdziału 5 - "Wyłączenie pracownika oraz organu" – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 § 2 i 3.

17 Regulowana tymi przepisami instytucja wyłączenia od rozpatrywania sprawy stanowi jeden z elementów wyznaczających kompetencję szczególną organu administracji publicznej, tj. zdolność prawną do rozpatrzenia konkretnej indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowe przepisy regulujące tę instytucję uznać należy za gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa), jak również zasady sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. Konfrontując podstawowy, gwarancyjny charakter instytucji wyłączenia z przywołanymi wyżej okolicznościami towarzyszącymi załatwieniu sprawy z wniosku skarżących, według Sądu, uznać należy, iż w toczącym się postępowaniu organy administracji publicznej orzekały z naruszeniem przepisu art. 24 kpa, jak również przepisów art. 7 i 8 kpa.

18 W tym względzie odwołać się należy do, podzielanego przez Sąd orzekający w sprawie, stanowiska zaprezentowanego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, z.4, poz. 115). Z uchwały tej wynika, iż "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta." Jakkolwiek podjęta ona została na tle zagadnienia właściwości prezydenta miasta na prawach powiatu do rozstrzygania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy, to jednak oczywiste jest, iż zachowuje aktualność również w sprawie niniejszej. Przekonuje o tym tożsamość zagadnienia szczególnej właściwości kompetencyjnej organu administracji publicznej oraz przedmiotu postępowania.

19 Skoro więc, powiat jako właściciel przedmiotowej nieruchomości korzystał ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a Starosta Powiatu był organem administracji publicznej właściwym do załatwienia sprawy, to uznać należy, iż w tego rodzaju sytuacji podlegał on wyłączeniu od jej rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Zasadność tego stanowiska wynika z faktu pozostawania ze stroną postępowania administracyjnego w stosunku zatrudnienia, pełnienia funkcji w kolegialnym organie wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym), przewodniczenia organowi wykonawczemu i ustawowego reprezentowania powiatu (art. 34 ust. 1 ustawy), jak również realizowania konkretnych zadań w zakresie odnoszącym się do gospodarowania mieniem komunalnym i ochrony tego mienia (art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy). Uznać więc należy, iż wynik sprawy o zwrot nieruchomości stanowiącej własność powiatu może mieć wpływ na prawa i obowiązki starosty, co uzasadnia jego wyłącznie od rozpatrywania sprawy (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA 2685/03).

20 W związku z powyższym należy stwierdzić, iż nie wyłączenie Starosty B. od udziału w postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości, podważało jego kompetencję jako organu administracji publicznej (zdolność prawną) do rozpatrzenia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W rozumieniu przepisu art. 26 § 3 kpa, nie jest on bowiem władny do jej załatwienia. Uzasadnia to zaś odpowiednie zastosowanie przepisu art. 26 § 2 kpa, zgodnie z którym w tego rodzaju sytuacji sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia, względnie przez inny wskazany, podległy mu organ administracji publicznej.

21 Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.