Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Lu 4/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Lu 4/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] , Nr [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych w K. w obrębie P. i Z., będących w użytkowaniu wieczystym i współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w K. i właścicieli wyodrębnionych lokali na rzecz użytkownika wieczystego i współużytkowników wieczystych oraz udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali - w części obejmującej: część tytułu uchwały w brzmieniu "i właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych", § 1 ust. 2 uchwały w brzmieniu "i właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych", § 2 w brzmieniu "i właściciele wyodrębnionych lokali" oraz § 4 uchwały w brzmieniu "w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]".

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta udzielając bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych naruszyła w istotny sposób art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich mieszkańców gminy. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. I SA 413/02) organ podniósł, iż udzielenie bonifikaty zgodnie z powołanym przepisem ma charakter indywidualny, tzn. zgoda wojewody lub rady (sejmiku) winna być uzyskana w każdym przypadku zbywania nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Wojewoda podkreślił, iż przepis art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jednoznacznie, ze bonifikata od ceny sprzedaży, w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali, może zostać udzielona wyłącznie spółdzielni mieszkaniowej. Udzielenie natomiast bonifikaty właścicielom wyodrębnionych lokali, w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali nie posiada umocowania prawnego w art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, który zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków, w których może być udzielona bonifikata, zaś zastosowanie interpretacji rozszerzającej tego przepisu jest niedopuszczalne i stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy.

4 Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała narusza również art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449), bowiem kwestionowana uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w szczególności nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda podkreślił, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma znaczenie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Akty prawa miejscowego to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez terenowe organy administracji publicznej, które cechuje wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Przedmiotowa uchwała dotyczy natomiast konkretnie określonej spółdzielni mieszkaniowej i konkretnie określonej nieruchomości, a więc będzie stosowana jednorazowo, a zatem skoro nie posiada ani cech aktu generalnego, ani też abstrakcyjnego, nie może być uznana za akt prawa miejscowego.

5 Skargę do sądu administracyjnego wniosła Rada Miasta, zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej przepis ten upoważnia burmistrza do udzielenia, za zgodą rady, bonifikaty, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, a w ocenie skarżącej właśnie takiego celu dotyczy przedmiotowa uchwała Rady Miasta, skoro "wyraźnie w jej treści podkreślono, iż chodzi wyłącznie o bonifikatę dotyczącą właścicieli lokali mieszkalnych". Natomiast twierdzenie Wojewody, że udzielenie bonifikaty zgodnie z przepisem art. 68 ust. 1 powołanej ustawy ma charakter indywidualny i zgoda rady gminy musi być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości, jest w opinii skarżącej stanowiskiem błędnym i sprzecznym z prawem.

6 Skarżąca podkreśla ponadto, iż Wojewoda jest niekonsekwentny w swoich poglądach, bowiem wcześniejszych uchwał o takiej samej treści nie kwestionował, a nawet rozstrzygnięciem nadzorczym nakazał wprowadzenie do treści uchwały obowiązku jej publikacji.

7 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru podkreślił, iż sprzedaż nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach wielorodzinnych usytuowanych na tych nieruchomościach, nie stanowi realizacji celu mieszkaniowego, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyodrębnienia lokali mieszkalnych w związku z ustanowieniem odrębnej własności nie można bowiem utożsamiać z pojęciem celu mieszkaniowego.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę zważył, co następuje:

9 Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270 ze zm.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

10 Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem.

11 W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust.1 cytowanej ustawy). Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

12 W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza, zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując sprawę podziela stanowisko prawne wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, bowiem przedmiotowa uchwała Rady Miasta z dnia z dnia [...], wydana została z naruszeniem art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603).

14 Stosownie do przepisu art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana:

15 1) na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych;

16 2) osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego;

17 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na ogrody działkowe;

18 4) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli nieruchomość została od niego przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

19 5) na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego;

20 6) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej;

21 7) jako lokal mieszkalny;

22 8) w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209 a ust. 1 i ust. 2;

23 9) spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem własności lokali lub domów jednorodzinnych;

24 10) osobie, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6, z zastrzeżeniem, że nieruchomość przyległa jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe;

25 11) podmiotom, o których mowa w art. 61 ust. 1.

26 Powyższy przepis przewiduje możliwość stosowania bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, jeżeli sprzedaż dotyczy przypadków enumeratywnie w nim wymienionych. Wśród tych przypadków ustawodawca nie przewidział możliwości udzielenia bonifikaty właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych, zatem słusznie organ nadzoru stwierdził, iż jednostka samorządu terytorialnego udzielając bonifikaty w innym przypadku niż określone w powołanym przepisie, naruszyła prawo. Niedopuszczalne jest bowiem, z uwagi na taksatywny charakter wyliczeń, rozszerzenie o inne podmioty omawianego katalogu przypadków, w których możliwe jest udzielenie bonifikaty.

27 Rozpatrując skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy stwierdzić, że istnieje jednolite orzecznictwo sądowe potwierdzające stanowisko prawne organu nadzoru. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. I OSK 1747/06) podkreślił, iż na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada miejska może udzielić zgody na bonifikatę. Nie może to być jednak rozumiane jako stanowienie prawa miejscowego, lecz musi być stosowane w sprawach indywidualnych. Trudności organizacyjne czy techniczne z zachowaniem terminów nie mogą się przekładać na interpretację przepisu i ustalanie kompetencji, do których on nie upoważnia. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym i charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r. (sygn. II SA/Wr 483/04) stwierdził, że udzielana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikata ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielania bonifikaty, ale również jej zakres. Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie omawianego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą rady. Z kolei w wyroku z dnia 31 maja 2006 r. (sygn. IV SA/Wr 599/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż sformułowanie przepisu art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje organom samorządu uprawnień do ustalania, w drodze aktu prawa miejscowego, innych niż w nim ujęte możliwości udzielania bonifikaty. Przepis art. 68 ustawy zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu.

28 Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że sprzedaż nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali, w budynkach wielorodzinnych usytuowanych na tych nieruchomościach, nie stanowi realizacji celu mieszkaniowego o którym jest mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie jest możliwa rozszerzająca wykładnia poszczególnych przypadków udzielenia bonifikaty. Ponadto nie można uznać, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

29 W związku z zarzutami skargi, Sąd stwierdza, iż argumentu skarżącej, że Wojewoda jest niekonsekwentny w swoich poglądach (str. 2 skargi), również nie można podzielić. Sąd bowiem rozpatruje w obecnym postępowaniu tylko i wyłącznie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody , stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...], Nr [...]. Stąd nie mogą mieć znaczenia dla obecnie rozpatrywanej sprawy argumenty skargi, że Wojewoda nie kwestionował legalności wcześniejszych uchwał Rady Miasta podjętych w podobnych sprawach.

30 Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa.

31 W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw, aby uczynić zadość żądaniu skarżącej i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

32 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.