Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2017 r., II SA/Lu 290/17
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2017 r., II SA/Lu 290/17
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Marta Laskowska-Pietrzak, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. .W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Wnioskami z dnia 14 i [...] r. Z. W. zwrócił się między innymi o przyznanie pomocy na dożywianie w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego.
3 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] w pkt 1. przyznał Z. W. pomoc w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] r. do [...] r. z przeznaczeniem na zakup żywności, wskazał w pkt 2., że zasiłek podlega wypłacie w dniach od 21 do 25 każdego miesiąca w Banku Spółdzielczym w [...], jak i w pkt 3., że świadczenie za styczeń i luty 2014 r. zostanie wypłacone w dniu [...] r. W pkt 4. odstąpił od żądania zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jeśli dochód osoby nie przekracza wysokości 150% kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
4 Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że poprzedzająca powyższą decyzję, decyzja tego samego organu z dnia [...] r., Nr [...] odmawiająca przyznania Z. W. pomocy z wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
5 Rozpatrując sprawę ponownie, uwzględniając wytyczne organu odwoławczego, Kierownik OPS w [...] postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] odmówił wyłączenia od udziału w sprawie pracownika socjalnego E. W. na wniosek z dnia [...] r. Organ wskazał, że w wyznaczonym dniu [...] r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji przyjechali do miejsca zamieszkania Z. W. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z. W. nie było w domu. Informacji do wywiadu udzieliła żona T. W.. Oświadczyła, że nic się nie zmieniło od ostatniego wywiadu. Organ wskazał, że T. W. odmówiła podpisania wywiadu.
6 Oceniając sytuację Z. W. organ ustalił, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, pozostaje z żoną w separacji, zajmuje dwa pomieszczenia pokój i kuchnię. Przedpokój i łazienka są wspólnie użytkowane. Korzysta z kuchni węglowej i elektrycznej. Mieszkanie wyposażone jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Lodówka jest niesprawna i brakuje bojlera elektrycznego. Z. W. jest zdolny do samodzielnej obsługi. Sam się ubiera i samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, robi zakupy, jeździ do lekarza. Załatwia swoje i żony sprawy w urzędzie. Jego środkiem lokomocji jest rower. Zdaniem organu taka aktywność wskazuje na jego sprawność fizyczną.
7 Organ wskazał, że według decyzji ZUS na 2016 r., aktualnie dochód Z. W. stanowi emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto) miesięcznie, z uwagi na zajęcia komornicze emerytura jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast jak wynika z decyzji ZUS z marca 2013 r. źródłem utrzymania Z. W. była emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto), z uwagi na zajęcia komornicze emerytura była wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy ustalony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosił [...] zł i nie przekracza wys. 150 % kryterium dochodowego, stąd wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2004-2020. Ponadto ośrodek stwierdził, że przyznanie pomocy w wysokości [...] zł miesięcznie podyktowane jest uzasadnioną sytuacją finansową w jakiej znajduje się wnioskodawca i mieści się w granicach uznania administracyjnego ośrodka pomocy społecznej. Przyznając pomoc ww. kwocie wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną strony, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe ośrodka. Dodatkowo podniósł, że wnioskodawca odebrał świadczenie.
8 W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. W. wskazał, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie jego stanu zdrowia i sytuacji mieszkaniowej.
9 Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przyznało Z. W. świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie [...]zł miesięcznie w okresie od dnia [...] r. do [...] r. w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
10 Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji przyznał Z. W. pomoc w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i odstąpił od żądania zwrotu wydatków na poniesione świadczenie. Decyzja zawierała również ustalenia techniczne dotyczące realizacji jej pkt 1.
11 Kolegium nie kwestionuje rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji tylko zawarte w pkt 2-4 tej decyzji, jednak uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o przyznaniu Z. W. świadczenia pieniężnego z uwagi na to, że art. 138 k.p.a. nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji w części dotyczącej pkt 2-4 i w tym zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji. Odnośnie punktów 2 i 3 organ odwoławczy wyjaśnił brak jest podstaw prawnych do zawarcia technicznych ustaleń organu w sentencji decyzji. Ponadto zważywszy, że decyzja została wydana [...] r. i jest decyzją sankcjonującą pobraną już przez Z. W. w marcu i kwietniu 2014 r. pomoc, wypłaconą na mocy później uchylonej decyzji z dnia [...] r. Nr [...], nie jest uzasadnione zamieszczanie ustaleń technicznych mających aktualnie już charakter historyczny (zgodnie z którymi dokonano wypłaty świadczeń) i formułowanie tych ustaleń w czasie przyszłym - "zostanie wypłacone", czy też teraźniejszym "podlega wypłacie". Natomiast punkt 4 sentencji nie ma prawnego uzasadnienia, ponieważ przedmiotowa pomoc z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest pomocą nieodpłatną, a ponadto niezależnie od powyższego w odniesieniu do redakcji tego punktu należy stwierdzić, że nie wskazuje ona, iż organ odstępuje od żądania od Z. W. zwrotu wydatków poniesionych na przyznane mu świadczenie z ww. programu (przepisy nie upoważniają organu do żądania takiego zwrotu), natomiast organ zamieszcza w tym punkcie treść o charakterze warunkowym, co jest niedopuszczalne. Kolegium zauważyło też w komparycji decyzji oczywiste błędy pisarskie, tj. w nazwach aktów prawnych zamiast " "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2004-20120" winno być " "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020", a także oczywistą omyłkę, tj. wskazując na decyzję organu poprzedzającą zaskarżoną decyzję organ zamiast " z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi" powinien wskazać "z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania Z. W. pomocy w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] r. do [...] r. z przeznaczeniem na zakup żywności", jednakże powyższe błędy pisarskie i oczywista omyłka nie miały istotnego znaczenia na rozstrzygnięcie Kolegium.
12 Organ odwoławczy stwierdził, iż podziela ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, który wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, przyznając odwołującemu wskazane świadczenia. Przyznanie pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją w jakiej znajduje się odwołujący i chociaż pomoc została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej odwołującego to należy stwierdzić, że nie jest ona dowolna. W. przyznanej pomocy jest adekwatna do możliwości organu, który musi z puli środków finansowych przewidzianych na ten cel (jakimi dysponuje ośrodek), udzielać pomocy również wielu innym osobom i rodzinom jej potrzebującym nierzadko znajdującym się w trudniejszej od odwołującego sytuacji w szczególności rodzinom z dziećmi bez stałego źródła dochodu lub z bardzo niskim dochodem oraz dzieciom w ramach wydawanych posiłków w szkołach.
13 Kolegium informacyjnie dodało – powołując się na decyzje administracyjne - że wnioskodawca prawie cały czas korzysta z przedmiotowej formy pomocy. Ponadto pokreśliło, że organ wypłacił już Z. W. w 2014 r. przyznaną pomoc.
14 Ustosunkowując się do odwołania organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia zasadności ogólnikowych zarzutów i twierdzeń odwołującego się odnoszących się do przeprowadzonego postępowania.
15 Z. W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując, że jest "bublem". Podniósł także, że zarówno w dacie złożenia wniosków, jak i w dacie wydania decyzji spełniał kryterium dochodowe umożliwiające przyznanie dożywienia z dotacji z urzędu. Wyjaśnił dodatkowo, że przy pomocy żywnościowej rzędu [...] zł miesięcznie, po odliczeniu od posiadanych środków wydatków zostaje mu dziennie ok [...] zł na żywność.
16 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
18 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
19 Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygniecie w sprawie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako u.p.s.) w związku z regulacjami uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821).
20 Trzeba zaznaczyć, że z treści powyższej uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. wynika, że jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży oraz kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Pkt V.1 Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej.
21 Poza sporem było w sprawie, że skarżący spełniał wymagane kryterium dochodowe. Aktualnie dochód Z. W. stanowi emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto) miesięcznie, z uwagi na zajęcia komornicze emerytura jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast jak wynika z decyzji ZUS z marca 2013 r. źródłem utrzymania Z. W. była emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto), z uwagi na zajęcia komornicze emerytura była wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie.
22 Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednakże wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, w tym w postaci zasiłków celowych.
23 Rację mają organy orzekające dowodząc uznaniowości w przyznaniu wspomnianego świadczenia. Co nadto istotne, przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie z odwołaniem się do wskazanego powyżej Programu mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 2 i 3), a także przepis art. 39 tej ustawy, regulujący zasady przyznawania zasiłków celowych. Decyzje w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, wydawane na podstawie powołanych przepisów mają charakter uznaniowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 3009/13). Orzekając zatem w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej).
24 Co istotne, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi (nawet przy wsparciu ze strony administracji rządowej), a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga, że przyznawane świadczenie nie służy zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących.
25 Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów kwalifikujących do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (zob. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07 oraz
26 z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06). Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby.
27 W omawianej sprawie zostały przez organ odwoławczy poddane ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. W związku z czym – w ocenie Sądu – Kolegium zasadnie zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
28 Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uwzględnił, zarówno możliwości finansowe organu, jak również – w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwrócił uwagę na fakt, iż skarżący również należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej.
29 Ponadto słusznie organ odwoławczy - z uwagi na art. 138 k.p.a. -zakwestionował rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2-4 decyzji i uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o przyznaniu Z. W. świadczenia pieniężnego. Odnośnie punktów 2 i 3 brak jest bowiem podstaw prawnych do zawarcia technicznych ustaleń organu w sentencji decyzji, w sytuacji, gdy w marcu i kwietniu 2014 r. pomoc została wypłacona na mocy później uchylonej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Poza tym – jak również zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy - punkt 4 sentencji nie ma prawnego uzasadnienia, ponieważ przedmiotowa pomoc z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest pomocą nieodpłatną, a ponadto niezależnie od powyższego w odniesieniu do redakcji tego punktu stwierdzono, że nie wskazuje ona, iż organ odstępuje od żądania zwrotu wydatków poniesionych na przyznane świadczenie z ww. programu (przepisy nie upoważniają bowiem organu do żądania takiego zwrotu). Poza tym prawidłowo organ podniósł także kwestie oczywistych omyłek i błędów pisarskich.
30 Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja narusza prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.