Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2023 r., II SA/Lu 236/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2023 r., II SA/Lu 236/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2023r., znak: SKO.41/6397/OS/2022 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Decyzją z 10 stycznia 2023 r., znak: SKO.41/6397/OS/2G22, Samorządowe

3 Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z

4 upoważnienia Wójta Gminy [...] z 19 października 2021 r., Nr OPS.450.51.2021

5 o odmowie przyznania T. W. (dalej: skarżąca) specjalnego zasiłku

6 celowego z przeznaczeniem na zakup opału.

7 W uzasadnieniu tej decyzji SKO szczegółowo opisało przebieg postępowania i

8 wyjaśniło, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 21 września

9 2021 r. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opał.

10 SKO wskazało, że na podstawie złożonej przez skarżącą karty informacyjnej

11 organ I instancji ustalił, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe,

12 zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem,

13 które dogrzewa również pokój jej męża Z. W., z którym pozostaje w

14 separacji. Prowadzą oni odrębne gospodarstwa domowe, choć mieszkają w jednym

15 budynku, wspólnie korzystają z korytarza i łazienki, mąż pomaga skarżącej tylko w

16 sprawach urzędowych, a w pracach domowych nie udziela jej pomocy. Dochód

17 skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w sierpniu 2021 r.

18 wyniósł łącznie 1305,96 zł. Skarżąca jest osobą przewlekle chorą: od 9 lipca 2020 r.

19 legitymuje się orzeczeniem ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, a 13

20 lipca 2021 r. została zaliczona przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o

21 Niepełnosprawności [...] do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

22 W związku z tym, że dochód skarżącej przekroczył kryterium dochodowe

23 wynoszące 701 zł, organ I instancji stwierdził brak podstaw do przyznania jej zasiłku

24 celowego na podstawie art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

25 (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako "u.p.s".) i badał, czy istnieją przesłanki

26 do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego z pominięciem tego kryterium, tj. na

27 podstawie art. 41 u:p.s. Wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, taki zasiłek może być

28 przyznany w szczególnie uzasadnionym przypadku i uznał, że sytuacja skarżącej nie

29 może być uznana za szczególną. Stwierdził, że skarżąca jest sprawna fizycznie, nie

30 ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, jest systematycznie widywana w

31 sklepie w centrum Niemiec, samodzielnie nosi siatki, chodzi również do biblioteki.

32 Korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej od 30 lat - do sierpnia 2020 r. organ

33 przyznawał jej świadczenia pieniężne, gdyż jej dochód był niższy niż obecnie i

34 wynosił 1.025.00 zł (skarżąca pobierała wyłącznie emeryturę). Łącznie w 2020 r.

35 otrzymała świadczenia w wysokości 2.550 zł, czyli 212,50 zł miesięcznie. Jej sytuacja

36 materialna poprawiła się po uzyskaniu orzeczenia o znacznym stopniu

37 niepełnosprawności w lipcu 2020 r., w związku z którym przyznano jej dodatek

38 pielęgnacyjny - 239,66 zł i świadczenie uzupełniające 500 zł, w konsekwencji jej

39 dochód wzrósł o 739,66 É. Zwiększyły się więc jej możliwości finansowe i zdaniem

40 organu I instancji powinna tak gospodarować swoimi środkami, by pokryć swoje

41 podstawowe niezbędne wydatki. Poza tym organ ten stwierdził, że jej sytuacja nie

42 może być uznana za szczególną, ponieważ nie udokumentowała znacznych

43 wydatków. W 2021 r. wpłynęły do organu dwie faktury za zakupione lekarstwa na

44 kwotę 104,09 zł i 153,07 zł, natomiast skarżąca nie przedstawiła faktur czy

45 rachunków wskazujących na Ponoszenie wysokich kosztów utrzymania.

46 W odwołaniu skarżąca wskazywała "na systematyczne leczenie, brak usług

47 opiekuńczych z winy "GOPS" ("Nie ma agencji opiekuńczej w Gminie [...], nie ma

48 ofert od podmiotów wykonawczych, "patologia w tym zmowa jakichś swoich

49 opiekunek z gminy do farsy za 28zł/godz. z L., [...], [...] plus [...] w

50 pisaniu notatek - oświadczeń na szkodę zagraża życiu!), co jej zdaniem stanowi

51 szczególny przypadek". Skarżąca podniosła, że "wciskanie usług opiekuńczych ze

52 świadomością, że nie będą świadczone (organ) tłumaczy odmowy przyznania

53 świadczenia pieniężnego na ich opłacenie". Zarzuciła też, że nie obliczono dochodu

54 zgodnie z prawem, niski budżet OPS, inne podobne rzeczy nie są dowodem, nie

55 obliczono wydatków podanych w karcie z 21 września 2021 r. ".

56 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I

57 instancji, przedstawiło zasady przyznawania pomocy społecznej i przytoczyło treść

58 przepisów art. 7, 8, 39 i 41 u.p.s. SKO wyjaśniło, że prawo do świadczeń pieniężnych

59 z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie

60 przekracza 701 zł (od 1 stycznia 2022 r. - 776 zł). W świetle art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., do

61 dochodu wlicza się dodatek pielęgnacyjny, natomiast nie wlicza się świadczenia

62 uzupełniającego, o którym mowa w art. I ust. 1 ustawy z 31 lipca 2019 r. o

63 świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji

64 (Dz.U. 2022 r., poz. 1006). Organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ I

65 instancji ustalenie dochodu skarżącej (1.305,96 zł, w tym emerytura 1.066,30 zł i

66 dodatek pielęgnacyjny 239,66 zł) i wyjaśnił, że do dochodu nie wlicza się

67 wypłacanego przez ZUS świadczenia uzupełniającego (500 zł), to samo dotyczy

68 komorniczego zajęcia emerytury w wysokości 150,23 zł. Zatem dochód skarżącej

69 wyliczony zgodnie z art. 8 u.p.s. to kwota 1.305,66 zł, która przekracza wskazane

70 kryterium dochodowe. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że rozważając, czy skarżącej

71 przyznać specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 u.p.s., uwzględniało pełną

72 kwotę środków finansowych będących w dyspozycji skarżącej tj. 1.655,73 zł

73 miesięcznie, a więc łącznie ze świadczeniem uzupełniającym.

74 SKO wyjaśniło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie

75 "szczególnie uzasadnionego przypadku" interpretowane jest jako sytuacja oczywiście

76 nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, wynikająca ze zdarzeń niecodziennych. Do takich sytuacji nie należy obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i przewlekłych schorzeń, czy niezadowalające warunki

77 mieszkaniowe. Również powołanie się na pogorszający się stan zdrowia (w tym

78 zmianę stopnia niepełnosprawności), trwałą niezdolność do pracy i samodzielnej

79 egzystencji, nie wyczerpuje przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.

80 SKO wyjaśniło, że ze względu na stan pandemii ustalano sytuację skarżącej

81 stosując art. 15o ust. 1 i ust. la ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych

82 rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

83 COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych,

84 który zwalniał organ z obowiązku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu

85 środowiskowego lub jego aktualizacji, umożliwiając prowadzenie postępowania

86 wyjaśniającego za pomocą innych instrumentów prawnych i środków dowodowych.

87 W związku z tym, że niemożliwe okazało się przeprowadzenie rozmowy telefonicznej

88 ze skarżącą, dokonano niezbędnych ustaleń na podstawie karty informacyjnej,

89 złożonej przez nią wraz z wnioskiem 22 września 2021 r. oraz na podstawie

90 załączonych do karty dokumentów, tj. kopii oświadczenia z 17 sierpnia 2020 r. oraz

91 trzech odcinków emerytury za lipiec, sierpień i wrzesień 2021 r.

92 Kolegium, podobnie jak organ I instancji, uznało że w sytuacji skarżącej nie

93 występuje szczególnie uzasadniony przypadek, stwierdzając, że "Środki finansowe

94 będące w jej dyspozycji pozwalają jej na zakup we własnym zakresie opału (okres

95 grzewczy występuje co roku i należy przewidzieć określone wydatki na ten cel):

96 Wydatki są wydatkami stałymi miesięcznymi lub sezonowymi, których ponoszenie nie

97 kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek. Również pogorszenie

98 zdrowia następujące stopniowo, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.

99 Okoliczności te nie mają charakteru nagłego, niecodziennego czy też

100 nadzwyczajnego, a twierdzenie o ponoszeniu kosztów prywatnie świadczonych na jej

101 rzecz usług opiekuńczych pozostaje jedynie twierdzeniem bez pokrycia". Jako

102 wydatki w sierpniu 2021 r. skarżąca wskazała w karcie informacyjnej wydatki na

103 lekarstwa, środki higieny i sanitarne w kwocie 240 zł. Jednocześnie wskazała, że we

104 "wrześniu 2021 r. koszt opieki i pomocy dla niej wyniesie 1.050 zł (brak środków)".

105 Kolegium podniosło, że skarżąca cały czas przy składaniu wniosków o pomoc

106 mocno akcentuje brak świadczenia usług opiekuńczych z winy organu (...) i w

107 związku z tym Kolegium "uznało za stosowne szerzej odnieść się do kwestii

108 przyznania skarżącej usług opiekuńczych", gdyż "zagadnienie to może rzutować na

109 ocenę sytuacji skarżącej". SKO podniosło, że "Środki finansowe z pomocy społecznej są środkami publicznymi, co nie pozwala na dowolność w ich wydatkowaniu, dlatego twierdzenia o poniesionych dużych wydatkach, np. na opiekę i pielęgnację czy na leki i środki pomocnicze nie mogą być w sposób infantylny przez organy przyjmowane jako faktycznie poniesione, ich poniesienie powinno być co najmniej uwiarygodnione. Niewątpliwie utrudnienia czynione organowi w kwestii zatrudnienia opiekunki uniemożliwiają świadczenie usług, jednakże organ cały czas przyznaje usługi opiekuńcze i podejmuje działania w celu podjęcia ich świadczenia -

110 dotychczas bezskutecznie z uwagi na brak współpracy T. W..

111 Zdaniem SKO, T. W. z obiektywnych względów kwalifikuje się do

112 przyznania usług opiekuńczych (posiada stosowne orzeczenia o niepełnosprawności i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji) i wbrew stanowisku organu I S

113 instancji nie może być uznana za osobę sprawną fizycznie (nie można bowiem mylić

114 sprawności fizycznej ze zdolnością do poruszania się i wykonywania określonych

115 czynności często z trudem i nierzadko wywołujących negatywną reakcją organizmu

116 na podjęty wysiłek). SKO wskazało, że w związku z licznymi schorzeniami skarżąca

117 od stycznia 2021 r. miała przyznawane usługi opiekuńcze wieloma decyzjami

118 (Kolegium je wymieniło i opisało), podkreśliło, że mimo przyznanych usług skarżąca

119 odmawiała przyjęcia opiekunek zgłaszających się do pracy, nie rozmawiała z nimi,

120 upoważniła do tego męża Z. W., co zdaniem Kolegium rodzi

121 wątpliwości, czy rzeczywiście zależy jej na świadczeniu przyznanych usług

122 opiekuńczych.

123 Końcowo Kolegium wskazało, że "uzasadnienie niniejszej decyzji daje

124 odpowiedź na argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu, które nie mają

125 uzasadnionych podstaw".

126 Na powyższą decyzję - jak i na inne rozstrzygnięcia organów w innych jej

127 sprawach - skargę wniosła skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu

128 instancji. Skarżąca zarzuciła między innymi "nieustalenie zagrożeń jej życia do

129 szczególnego przypadku", "nieustalenie stanu rzeczywistego jej sytuacji życiowej", jej

130 aktualnego stanu zdrowia. Zarzuciła, że organ zakwestionował jej stan zdrowia

131 orzeczony przez lekarzy, stwierdzając, że jest osobą schorowaną, podczas gdy jest

132 osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną.

133 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie,

134 podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

135 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

136 Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić,

137 że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w istotnym zakresie wymagań

138 określonych w art. 107 5 3 kpa., co stanowi także naruszenie art. 8 k.p.a. i

139 wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania strony do działania organów administracji

140 publicznej.

141 Stosownie do art. 107 5 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w

142 szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

143 dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom

144 odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie

145 podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

146 W uzasadnieniu decyzji organ powinien przedstawić tok rozumowania i mając

147 na uwadze podstawę prawną rozstrzygnięcia, powinien wyjaśnić, dlaczego stwierdził,

148 że zachodzą bądź nie zachodzą przesłanki określone w tej podstawie.

149 Przedmiotem rozpatrywanej sprawy był wniosek skarżącej o przyznanie

150 zasiłku celowego z przeznaczeniem na opał, a zatem skarżąca domagała się

151 przyznania jej pomocy pieniężnej. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji w

152 znacznym zakresie odniosło się natomiast do zasadności przyznania skarżącej

153 innego świadczenia tj. usług opiekuńczych.

154 SKO nie wyjaśniło dostatecznie, dlaczego nie przyznano skarżącej zasiłku

155 celowego. Kolegium podzieliło wprawdzie ustalenia organu I instancji, co do tego, że

156 skarżąca przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie takiego zasiłku

157 na podstawie art. 39 u.p.s., ale jednocześnie nie przedstawiło przekonującej

158 argumentacji, dlaczego nie zakwalifikowało sytuacji skarżącej jako szczególnie

159 uzasadnionego przypadku", co jest przesłanką przyznania specjalnego zasiłku

160 celowego na podstawie art. 41 u.p.s., niezależnego od wysokości dochodu.

161 Oczywiście przyznawanie świadczenia w trybie art. 41 u.p.s. ma charakter

162 uznaniowy, niemniej nie oznacza to dowolności i nie zwalnia organu z przedstawienia przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. "W szczególności, zwłaszcza w przypadku negatywnej d/a strony decyzji wydawanej w granicach uznania administracyjnego, konieczne jest, aby adresat mógł poznać wszelkie prawne i faktyczne przesłanki jej podjęcia. Organ nie może zatem ograniczyć się do

163 stwierdzenia, że przepis prawa dozwala mu na określone działanie, lecz powinien w

164 sposób wyczerpujący przedstawić cały wywód, z którego będzie wynikać, dlaczego w

165 danym stanie faktycznym i prawnym inne rozstrzygnięcie nie mogło zapaść" (zob.

166 wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2023r., III SAIŁd 845/22, LEX nr 3517298).

167 Kolegium wyjaśniło, jak należy rozumieć pojęcie "szczególnie uzasadnionego

168 przypadku", ale nie wykazało przekonująco, dlaczego - jego zdaniem - sytuacja

169 skarżącej do takich przypadków się nie zalicza. Nie można uznać za wiarygodną

170 oceny organu, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, bez odniesienia

171 się do zagadnienia wysokości żądanej pomocy finansowej (z przeznaczeniem na

172 opał).

173 Jakkolwiek SKO podniosło, że skarżąca ma stałe dochody (łącznie ponad

174 1650 zł) i jednocześnie nie wykazała żadnych znacznych wydatków, jednakże

175 skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jej znaczne wydatki wynikają z ponoszenia

176 opłat za opiekę świadczoną dla niej przez inne osoby, gdyż skarżąca faktycznie nie

177 korzysta z pomocy opiekunek z pomocy społecznej. Okoliczność tę uprawdopodobnił

178 sam organ stwierdzając, że skarżąca nie wpuszcza do domu opiekunek

179 ustanowionych w ramach usług opiekuńczych. Brak jest więc podstaw do

180 zanegowania twierdzenia skarżącej, że korzysta ona z usług innych osób, skoro

181 bezspornie jej stan zdrowia, stwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu

182 niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji, wymaga

183 zapewnienia jej takiej opieki. Lakoniczne stwierdzenie, że są to argumenty bez

184 pokrycia" nie czyni zadość wymogowi przekonującego uzasadnienia (art. 107 § 3

185 w.zw. z art. 11 k.p.a.)

186 Przy ocenie możliwości skarżącej dokonania oszczędności na zakup opału

187 należałoby też uwzględnić zwykłe wydatki na życie, a nie tylko ograniczyć je do

188 dwóch wydatków wykazanych przez skarżącą (240 zł na leki). Biorąc pod uwagę

189 doświadczenie życiowe, jest wysoce prawdopodobne, że kwota dochodu 1650 zł

190 wystarcza skarżącej jedynie na zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych. Poza

191 tym organ nie wskazał wprost, czy w tym okresie skarżąca otrzymywała od organu

192 jakąś pomoc pieniężną i czy pomoc ta była kwalifikowana jako specjalny zasiłek

193 celowy (na inne cele) ze względu na stwierdzenie szczególnie uzasadnionego

194 przypadku. Organ wskazał tylko, że takiej pomocy udzielał skarżącej do sierpnia

195 2020r., a więc do czasu, gdy jej dochód nie przekraczał kryterium dochodowego i

196 możliwe było przyznanie jej zasiłku celowego na podstawie art.39 u.p.s.

197 SKO powinno też wyjaśnić, czy przyznane jej usługi opiekuńcze miały

198 charakter odpłatny, czy też nieodpłatny. Jest oczywiste bowiem, ze odpłatne usługi

199 obciążają budżet domowy, co ma wpływ na możliwość zaoszczędzenia środków na

200 przyszłe wydatki, w tym na poniesienie kosztów zaopatrzenia w opał. SKO nie

201 wykazało ponadto, jakie czynności procesowe podjęło w celu ustalenia aktualnej

202 sytuacji skarżącej. Obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa

203 bowiem na organach obu instancji. Stosownie do art. 136 § 1 i 2 kpa., organ

204 odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe

205 postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić

206 przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli decyzja

207 została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia

208 zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek

209 wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza

210 postępowanie Wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

211 Nie można pominąć tego, że SKO rozpatrywało odwołanie w styczniu 2023 r.,

212 kiedy była możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Sądowi znane są

213 z urzędu problemy organu ze skontaktowaniem się ze skarżącą, niemniej jednak

214 Kolegium, jako organ drugiej instancji, powinno było takie próby podjąć i - w

215 przypadku nieskuteczności - wskazać tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji.

216 Prawidłowe, wyczerpujące uzasadnienie jest szczególnie istotne w sprawach z

217 zakresu pomocy społecznej, które dotyczą środków na zaspokojenie bieżących,

218 niezbędnych życiowych potrzeb. Osoby, które znajdują się w takich sytuacjach, a do

219 takich należy skarżąca, muszą być poinformowane, z jakich przyczyn pomocy nie

220 otrzymują, by mogły w przyszłości - z odpowiednim wyprzedzeniem - podejmować

221 we własnym zakresie czynności zabezpieczające ich wydatki, czy też by mogły

222 skutecznie ubiegać się o pomoc od właściwych organów.

223 Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało

224 powyższym wymaganiom. Przy ponownym rozpatrywania odwołania skarżącej może

225 okazać się konieczne podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających (art. 136

226 k.p.a.) w zakresie okoliczności, które doprowadziły Kolegium do kwalifikacji sytuacji

227 skarżącej jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" Rozpatrując ponownie

228 odwołanie skarżącej, Kolegium uwzględni przedstawione uwagi, a motywy

229 rozstrzygnięcia wskaże w starannie sporządzonym uzasadnieniu.

230 W związku z powyższym należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną

231 decyzję na podstawie art. 145 51 pkt 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o

232 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz.

233 259).