Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r., II SA/Lu 173/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r., II SA/Lu 173/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do sądu decyzją z 22 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania G. P. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wólka z 31 października 2018 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

3 Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

4 W dniu 27 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. na drugie

5 i kolejne dziecko – A. P. oraz L. P.. Jako członków rodziny wskazał córki: J. , A. i L. oraz żonę A. P..

6 Decyzją z 31 października 2018 r. organ I instancji odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec braku orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej oraz braku zgodnego porozumienia rodziców w kwestii opieki naprzemiennej, nie jest możliwe zaliczenie do składu osobowego rodziny skarżącego córek A. i J.. W konsekwencji pierwszym i jedynym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu ustawy jest córka L. . Z uwagi na to, że skarżący nie wnioskował o ustalenie prawa do świadczenia na pierwsze dziecko, organ nie podjął czynności mających na celu weryfikację dochodów członków rodziny skarżącego.

7 Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając wadliwe ustalenia faktyczne i brak wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że córka skarżącego – A. nie może być uznana za członka rodziny skarżącego. W szczególności organ nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący sprawuje opiekę nad córkami w sposób zgodny z ustnym porozumieniem z była żoną, a faktyczny wymiar czasowy tej opieki sprawia, że jest ona porównywalna z opieką naprzemienną.

8 Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 22 stycznia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

9 Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że skarżący przedstawił wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z 21 grudnia 2011 r., rozwiązujący przez rozwód małżeństwo G. P. i I. P.. Na mocy tego wyroku Sąd powierzył obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi córkami J. i A. P. oraz ustalił miejsce zamieszkania córek przy matce. Kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci obciążył oboje rodziców i z tego tytułu zasądził od skarżącego na rzecz każdego z dzieci alimenty w kwocie po 500 zł miesięcznie. Z przedłożonego wyroku wynika, że Sąd nie orzekł o kontaktach ojca z dziećmi i nie rozstrzygnął o opiece naprzemiennej, czy też sposobie wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad córkami.

10 Zdaniem Kolegium na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.; dalej jako: u.p.p.w.d.), co do zasady dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu opiekuńczego dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Kolegium wywiodło, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 u.p.w.d. fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Analizowany przepis ma charakter szczególny i jako taki powinien być interpretowany ściśle, zawężająco. Brak orzeczenia sądu powszechnego wprost ustalającego opiekę naprzemienną stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że opieka jest sprawowana przez oboje rodziców.

11 Kolegium podniosło również, że analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 2 października 2018 r. (II SA/Lu 598/18) w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, oddalając skargę G. P. na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Wólka odmawiającą przyznania stronie świadczenia wychowawczego na dzieci: A. P. i L. P. na okres świadczeniowy 2017/2018.

12 W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium G. P. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy była ona obarczona wadami w postaci naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego

13 i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, brak oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenia art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. W wyniku tych błędów organy wadliwie uznały, że małoletnie A. i L. P. nie mogą zostać uznane za członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 ust. 16 u.p.w.d., pomimo, że z całokształtu okoliczności i materiału dowodowego w sprawie wynika, że zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego.

14 Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podniósł, że brak rozstrzygnięcia w wyroku rozwodowym o kontaktach rodzica z dziećmi oznacza pozostawienie rodzicowi, prawa do nieograniczonych kontaktów w dzieckiem, nawet w szerszym zakresie niż opieka naprzemienna, wynikająca z treści orzeczenia sądowego. To od rodzica tym samym zależy, jak często i w jakim zakresie będzie on wykonywał prawo do kontaktów z dzieckiem. Nie ulega wątpliwości, że skarżący realizuje kontakty i opiekę nad córkami w sposób zgodny z ustnym porozumieniem z matką dzieci. Kontakty te mają miejsce w każdy czwartek i piątek, ponadto w co drugą sobotę i niedzielę, tydzień ferii i 3 tygodnie wakacji i polegają na zamieszkiwaniu w tym czasie małoletnich u ojca. W tym czasie, ojciec pełni nad córkami wyłączną opiekę, bierze aktywny udział w ich wychowaniu. Skarżący ma również zachowaną pełnię praw rodzicielskich. Z tego względu trzeba uznać, że sprawowana przez skarżącego opieka nad dziećmi jest w istocie porównywalna do opieki naprzemiennej.

15 Ograniczając się jedynie do analizy dokumentu w postaci wyroku rozwodowego, organy nie wypełniły obowiązku należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Traktowanie w sposób literalny brzmienia przepisu wskazującego na orzeczenie o opiece naprzemiennej bez zbadania stanu faktycznego i ustalenia czy opieka taka jest faktycznie sprawowana, jest dla strony krzywdzące i zmierza do zaniechania ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego jego zarzuty znajdują potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowym na tle art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.

16 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

18 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

19 Na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci na potrzeby ustalania prawa do świadczenia wychowawczego przyjęto zasadę, że dziecko jest uznawane za członka jednej rodziny, a konsekwencji świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, z którym dziecko faktycznie zamieszkuje i który sprawuje nad dzieckiem faktyczną opiekę (art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d.). Wyjątkiem jest sytuacja, w którym dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin dwojga rodziców a kwota świadczenia przysługuje dwóm osobom jednocześnie, tj. matce i ojcu. Ma to miejsce w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Wówczas kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d.).

20 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy interpretacji pojęcia opieki naprzemiennej, a w konsekwencji tego, czy małoletnie córki skarżącego – J.

21 i A. P. mogą być zaliczone do członków rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

22 W ocenie skarżącego organy błędnie odwołują się wyłącznie do wykładni literalnej art. 2 pkt 16 u.p.w.d. i w konsekwencji bazują wyłącznie na treści wyroku rozwodowego z 21 grudnia 2011 r., w którym nie zawarto rozstrzygnięcia o kontaktach skarżącego z dziećmi i ewentualnej opiece naprzemiennej. Zdaniem skarżącego, skoro wykonuje on opiekę nad dziećmi nie na zasadach określonych w wyroku rozwodowym, ale na zasadzie ustnego porozumienia z matką, to biorąc pod uwagę wymiar tej opieki, sytuację tą należy traktować jako tożsamą z wykonywaniem przez skarżącego i jego byłej żony opieki naprzemiennej nad dziećmi.

23 Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, mimo, że skarżący powołuje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które mają wspierać jego argumenty.

24 Rzeczywiście, pojęcie opieki naprzemiennej użyte w art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. stało się źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. U źródeł tych rozbieżności leży fakt, że pojęcie to zostało wprowadzone do systemu prawnego dopiero właśnie ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei możliwość "podziału" świadczenia pomiędzy rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, czyli obecny art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wprowadzono jeszcze później (ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Do tej pory pojęcie opieki naprzemiennej nie jest znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego (zbliżoną regulacją jest jedynie art. 5821 § 4 k.p.c., zgodnie z którym sąd może określić, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach). W efekcie, większość osób, w stosunku do których rozwód orzeczono przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (1 kwietnia 2016 r.) nie dysponuje orzeczeniem sądu, w którym wskazano, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu.

25 Część sądów przyjęła interpretację korzystną dla takich osób, uznając, że ustalenie opieki naprzemiennej, w braku takiego rozstrzygnięcia w wyroku sądowym, jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego, zwłaszcza w sytuacjach, gdy rodzice sami zgodnie ustalali między sobą w ramach ugody lub porozumienia jak naprzemiennie zajmować się swoimi dziećmi. Do tego nurtu należą orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych przywoływane przez skarżącego.

26 Należy jednak odnotować, że inne składy orzekające w sądach administracyjnych przyjęły przeciwny pogląd – że jedynie wyrok sądu powszechnego może rozstrzygać o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców.

27 Wbrew argumentom skarżącego, w orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwyciężyła ostatecznie ta druga linia, przyjmująca, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. jest wykładnia literalna.

28 Jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie, na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. W związku z tym, skoro ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie tej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. przykładowo wyroki NSA: z 22 sierpnia 2017 r.,

29 I OSK 947/17; z 4 października 2017 r., I OSK 778/17; z 17 listopada 2017 r., I OSK 1046/17, z 11 grudnia 2017 r., I OSK 1506/17; z 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; z 16 maja 2018 r., I OSK 2640/17). Analogiczny pogląd wyraził NSA w powoływanym przez skarżącego wyroku z 17 stycznia 2018 r. (I OSK 1669/17). Skarżący nietrafnie zatem przytacza to orzeczenie na poparcie swoich racji, gdyż dowodzi ono tezy zgoła przeciwnej.

30 Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Należy również podkreślić, znany obydwu stronom fakt, że tożsamy pogląd został wyrażony we wcześniejszym wyroku tutejszego sądu – z 2 października 2018 r.

31 (II SA/Lu 598/18) w sprawie dotyczącej świadczenia za poprzedni okres – od

32 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

33 Uzupełniając powyższą argumentację można dodać, że odwołanie się do ścisłej, językowej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. ma dodatkowe uzasadnienie w motywach płynących z wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter wsparcia publicznego, jakim jest świadczenie wychowawcze wskazuje na wolę ustawodawcy dążenia do uproszczenia procedur tak, aby wsparcie w możliwie krótkim terminie trafiało do rodzin i służyło zaspokojeniu aktualnych potrzeb związanych z wychowaniem dzieci, zgodnie z autonomicznymi decyzjami rodziców. Stąd oparcie się na dość sztywnym, ale zarazem prostym i jednoznacznym rozwiązaniu, w którym o istnieniu opieki naprzemiennej przesądza wyłącznie treść orzeczenia sądu. Przyjęcie innego rozwiązania, w którym ustalenie ewentualnej opieki naprzemiennej sprawowanej przez rozwiedzionych rodziców leży w gestii organu prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia, prowadziłoby do długotrwałych sporów prawnych, trudnych do jednoznacznego rozstrzygnięcia, ze względu na brak jednoznacznych kryteriów ustalenia faktycznie sprawowanej opieki naprzemiennej. Rozciągnięte w czasie postępowania administracyjne niweczyłyby cel i sens rozwiązań przyjętych w ustawie.

34 Wobec powyższego okolicznością przesądzającą o rozstrzygnięciu rozpoznawanej sprawy jest fakt, że w wyroku rozwodowym z 21 grudnia 2011 r. nie zawarto rozstrzygnięcia o kontaktach skarżącego z dziećmi i ewentualnej opiece naprzemiennej. Skoro tak, na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie było możliwości zaliczenia małoletnich córek skarżącego – J. i A. do członków jego rodziny, zatem zarzut wadliwego zastosowania art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. jest nieuzasadniony, a organy wydały prawidłowe rozstrzygnięcia.

35 Niezasadne wobec powyższego są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe ustalenia faktyczne i brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro okolicznością przesądzającą o wyniku sprawy była treść wyroku rozwodowego, organy nie miały żadnych podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, jaki jest rzeczywisty wymiar opieki sprawowanej nad dziećmi przez skarżącego. Na marginesie jedynie można zauważyć, że wobec powyższego zupełnie zbędne były dywagacje organu I instancji dotyczące tego, ile dni w miesięcy córki z pierwszego małżeństwa przebywają pod opieką skarżącego. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie, wobec jednoznacznej interpretacji art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych.

36 Z uwagi na to, że wniosek skarżącego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości dotyczył przyznania świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko, zasadnie organ I instancji odstąpił od podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie dochodów rodziny skarżącego. Byłoby to celowe wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o świadczenie na pierwsze dziecko, gdyż jedynie w tym przypadku ustawodawca powiązał prawo do świadczenia z wysokością dochodu na członka rodziny (art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.).

37 Nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd zobowiązany był oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).