Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 maja 2016 r., II SA/Lu 133/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 maja 2016 r., II SA/Lu 133/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

3 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], zmienionej uprzednio decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], poprzez ustalenie G. Z. na okres 1 roku począwszy od dnia [...] listopada 2010 r. miesięcznej opłaty za pobyt dziecka W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w M. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz całkowite zwolnienie go z tej opłaty.

4 Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

5 Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L., działając z upoważnienia Starosty L., na podstawie art. 152 ust. 6, art. 106 ust. 1, art. 112 ust. 5 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539), ustalił G. Z. miesięczną opłatę za pobyt dziecka – W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w M. w wysokości 70% dochodu na osobę w rodzinie, tj. [...] zł oraz zwolnił zobowiązanego z ustalonej odpłatności w 50% wskazując, że kwota odpłatności wynosi [...] zł miesięcznie.

6 Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że na nowo ustalił G. Z. wysokość miesięcznej opłaty za pobyt W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w M. - stanowiącej 70% dochodu na osobę w rodzinie - na kwotę [...]zł oraz zwolnił zobowiązanego z ustalonej odpłatności w 50% wskazując, że kwota odpłatności wynosi [...] zł miesięcznie.

7 Kolejnej zmiany własnej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. organ pierwszej instancji dokonał decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Zmiana ta polegała na ustaleniu G. Z. miesięcznej opłaty za pobyt W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w M. w wysokości 70% dochodu na osobę w rodzinie, tj. w kwocie [...]zł oraz zwolnieniu zobowiązanego całkowicie z ustalonej odpłatności. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał m.in. przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej.

8 W dniu [...] kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu) G. Z. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. ww. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na zmianie decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. z datą wsteczną tj. od [...] listopada 2010 r., co – jak stwierdził wnioskodawca – narusza tryb z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (z 2004 r.) i jest niezgodne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych

9 G. Z. zarzucił również, że organ, wydając przedmiotową decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., wadliwie zastosował przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, gdyż przepis ten nakładał na rodziców obowiązek ponoszenia takich opłat tylko wówczas, gdy rodzice dysponują majątkiem dziecka, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.

10 Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło na wniosek G. Z. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r.

11 Następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

12 Organ wyjaśnił, że córka skarżącego – W. Z. przebywa w DPS w M. od 2003 r., zaś na jej ojcu G. Z. spoczywa obowiązek ponoszenia opłat za pobyt jego córki w tej placówce, o czym przesądza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] marca 2003 r., zgodnie z którym miesięczną opłatę za pobyt dzieci w domu pomocy społecznej ponoszą rodzice albo opiekunowie, jeżeli dysponują dochodem dziecka w wysokości 150% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, jednak nie wyższej niż kwota odpowiadająca 70% dochodu na osobę w rodzinie; wlicza się w to dziecko kierowane lub przebywające w domu w przypadku gdy opłatę wnosi opiekun, opłata wynosi 70% dochodu dziecka.

13 Wobec treści powyższego unormowania Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalił G. Z. od [...] listopada 2010 r. nową miesięczną opłatę w kwocie [...]zł za pobyt jego córki W. Z. w DPS w M., a następnie zwolnił go całkowicie z tej odpłatności. W ocenie Kolegium, ustalenie tą decyzją na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej odpłatności od dnia [...] listopada 2010 r. było dopuszczalne z uwagi na to, że z chwilą umieszczenia dziecka w ww. Domu z mocy prawa spoczywa na ojcu dziecka obowiązek ponoszenia tej odpłatności. Organ podkreślił jednocześnie, że okres poprzedzający datę wydania decyzji, za który G. Z. został zobowiązany do partycypowania w opłacie za pobyt córki w DPS w M., jest niewielki i niewątpliwie był okresem niezbędnym do skompletowania dokumentacji do wydania decyzji.

14 Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej z datą wcześniejszą, niż data wydania decyzji, nie jest przypadkiem, który możnaby uznać za rażąco naruszający prawo. Stanowisko w tej kwestii jest bowiem efektem interpretacji przepisu prawa, a nie jego zapisu.

15 Końcowo Kolegium raz jeszcze podkreśliło, że kwestionowana decyzja w rezultacie zwalnia G. Z. przez okres jej obowiązywania z powinności ponoszenia odpłatności za pobyt jego córki w DPS w M.. Organ ubocznie wyraził w związku z tym pogląd, że domaganie się przez wnioskodawcę stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia jest "mało racjonalnym postępowaniem".

16 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek G. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2015 r.

17 Kolegium przychyliło się do stanowiska strony, iż decyzja zmieniająca pierwotną decyzję ustalającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i może wywierać skutki tylko na przyszłość, a zatem brak jest podstaw by zmieniać w tym trybie decyzję ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz. Wprawdzie kwestionowana decyzja zmienia wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji z mocą wsteczną, lecz – zdaniem organu – jest to wynikiem błędnej interpretacji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

18 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję G. Z. wniósł o jej uchylenie.

19 W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczące orzekania o opłatach za pobyt w DPS oraz wydawania decyzji w tym przedmiocie z datą wsteczną.

20 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

22 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

24 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

25 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

26 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

27 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

28 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

29 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

30 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

31 W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo w niniejszej sprawie uznało, że objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt córki skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności – wbrew zarzutom wnioskodawcy – nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu.

32 Wskazać należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s. z 2004 r.") oraz art. 35 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm., dalej jako "u.p.s. z 1990 r."), który znajdował w tej sprawie zastosowanie w związku z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 203, poz. 1966). W myśl bowiem tego ostatniego przepisu osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. W przypadku córki skarżącego W. Z. bezspornym natomiast pozostaje, że przebywa ona w Domu Pomocy Społecznej w M. już od 2003 r.

33 Przepis art. 35 ust. 1 u.p.s. z 1990 r. – w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r., mającym zastosowanie w chwili wydania kwestionowanej decyzji w związku z treścią art. 87 ust. 8 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – stanowił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a miesięczną opłatę za pobyt dzieci w domu pomocy społecznej ponoszą rodzice albo opiekunowie, jeżeli dysponują dochodem dziecka w wysokości 150% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, jednak nie wyższej niż kwota odpowiadająca 70% dochodu na osobę w rodzinie (pkt 1).

34 Mając na względzie treść art. 35 ust. 1 u.p.s. z 1990 r. w szczególności stwierdzić należy, że uzasadnione było ustalenie wysokości opłaty, jaką skarżący G. Z. – jako ojciec niepełnosprawnej W. Z. – winien ponosić z tytułu odpłatności za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej w M. (przy czym odrębną kwestią pozostaje całkowite bądź częściowe zwolnienie zobowiązanego z tej odpłatności). Orzeczona decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. zmiana wysokości ustalonej opłaty wynikała natomiast ze zmiany wysokości dochodu rodziny, a więc również była uzasadniona w świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 u.p.s. z 1990 r. Okoliczność, iż zmiany tej dokonano z datą wsteczną, tj. od dnia [...] listopada 2010 r., nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

35 Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. z 2004 r. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

36 Należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż rozważania co do dopuszczalności orzekania przez organy administracji z mocą wsteczną w trybie powyższej regulacji, wynikają z wątpliwości interpretacyjnych. Kwestia ta nie jest bowiem wyrażona w powołanym przepisie wprost, lecz jej ocena wymaga dokonania stosownej wykładni, co oznacza, że przepis ten nie jest jednoznaczny. W tej sytuacji - jakkolwiek należy zgodzić się z poglądem, że decyzja wydana w omawianym trybie może uchylać bądź zmieniać decyzję pierwotną jedynie ze skutkiem ex nunc, tj. kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu jej wydania (tak wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, LEX nr 737506) - to jednak naruszenia tej zasady nie sposób zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa (a więc naruszeniu jednoznacznym, oczywistym, nie budzącym żadnych wątpliwości) można bowiem mówić jedynie w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 146/11, LEX nr 1251812).

37 Z tych względów orzeczoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 grudnia 2010 r. uznać należy za prawidłową.

38 W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).